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内蒙古自治区人民政府办公厅关于完善集体林权制度的实施意见

内政办发〔2017〕140号

各盟行政公署、市人民政府，自治区各委、办、厅、局，各大企业、事业单位：

我区集体林地占全区林地面积的1/2，占全国集体林地面积的近1/8，居全国第一位。2008年以来，我区集体林权制度改革全面推进，集体林业焕发出新的生机，为巩固和完善农村牧区基本经营制度、促进农牧民就业增收、建设生态文明、推进林业现代化发挥了重要作用。但是，目前还存在集体林业效率低下、产权保护不严格、生产经营自主权落实不到位、规模经营支持政策不完善、管理服务体系不健全等问题。为巩固和扩大集体林权制度改革成果，充分发挥集体林业在维护生态安全、实施精准脱贫、推动农村牧区经济社会可持续发展中的重大意义，根据《国务院办公厅关于完善集体林权制度的意见》（国办发〔2016〕83号）精神，经自治区人民政府同意，现就完善集体林权制度提出如下意见。

一、总体要求

（一）指导思想。

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话、治国理政新理念新思想新战略和考察内蒙古重要讲话精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，认真落实党中央、国务院决策部署和自治区第十次党代会精神，坚持和完善农村牧区基本经营制度，落实集体所有权，稳定农牧户承包权，放活林地经营权，逐步建立规范高效的“三权”分置运行机制，推进集体林权规范有序流转，优化集体林地资源配置，促进集体林业适度规模经营，完善扶持政策和社会化服务体系，广泛调动农牧民和社会力量发展林业，充分发挥集体林业生态、经济和社会效益。

（二）基本原则。

1．坚持农村牧区林地集体所有制，巩固集体林地家庭承包基础性地位，加强农牧民财产权益保护；

2．坚持创新体制机制，拓展和完善林地经营权能，构建现代林业产权制度；

3．坚持生态、经济和社会效益相统一，开发利用集体林业多种功能，实现增绿、增质、增效；

4．坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，充分调动社会资本发展林业的积极性，增强林业发展活力。

（三）总体目标。

到2020年，集体林业产权制度更加完善，集体林地承包关系更加稳定，生产经营自主权进一步放活，林权流转和抵押贷款制度逐步健全，政策保障得到强化，林业社会化管理服务体系日趋完善，适度规模经营不断发展，农牧民林业收入明显增加，维护国家生态安全的能力持续增强,集体林业良性发展机制初步形成。

二、稳定集体林地承包关系

（一）进一步明晰产权。稳定农村牧区集体林地承包经营关系并保持长久不变。对已经落实家庭承包的集体林地，任何单位和个人不得随意调整和收回。对尚未承包到户、适宜家庭承包经营的集体林地要进一步明晰产权，继续做好集体林地承包确权登记颁证工作。对承包到户的集体林地，要将权属证书发放到户，由农牧户持有。对采取联户承包的集体林地，要按照农牧民意愿，进一步分拆到户，确权登记颁证；或将林权份额量化到户，鼓励建立股份合作经营机制。对仍由农村牧区集体经济组织统一经营管理的林地，要依法将股权量化到户、股权证发放到户，发展多种形式的股份合作。自留山稳定不变，探索创新自留山经营管理体制机制。积极做好新造林地依法确权登记颁证。

（二）加大林权权益保护力度。逐步建立集体林地所有权、承包权、经营权分置运行机制，不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的集体林权制度，形成集体林地集体所有、家庭承包、多元经营的格局。依法保障林权权利人合法权益，任何单位和个人不得禁止或限制林权权利人依法开展经营活动。确因生态保护和建设需要的，可探索采取收储、租赁、合作、赎买、置换等市场化方式对林权权利人给予合理补偿，妥善处理生态保护和建设与林农利益间的矛盾。认真落实国家政策，全面停止天然林商业性采伐后，对集体和个人所有的天然商品林，安排停伐管护补助。切实保障农牧户对承包林地的处置权，积极探索进城落户农牧民集体林地承包权依法自愿有偿退出试点。在承包期内，农村牧区集体经济组织不得强行收回农牧业转移人口的承包林地。

（三）强化合同管理。承包和流转集体林地，要签订书面合同，明确约定双方的权利和义务，切实保护当事人的合法权益。基层林业主管部门要加强指导，推广使用示范文本，完善合同档案管理。合同应明确规定当事人造林育林、保护管理、森林防火、林业有害生物防治等责任，促进森林资源可持续经营。农村牧区集体经济组织要监督林业生产经营主体依照合同约定的用途，合理利用和保护林地。对未履行宜林地造林绿化责任的，集体经济组织要督促限期造林绿化。

三、放活集体林地生产经营自主权

（一）完善分类经营管理制度。科学合理配置林地资源，优化调整集体林地公益林和商品林布局，简化区划界定方法和程序。建立公益林动态管理机制，在不影响整体生态功能、保持公益林相对稳定的前提下，允许对承包到户的公益林进行调整完善。全面推行集体林采伐公示制度，各地区要通过网络、报刊、公告栏等方式及时公示采伐指标分配详细情况，确保采伐指标到村到户。

（二）鼓励公益林科学经营。科学经营利用是提升公益林质量的重要途径，在不影响生态功能的前提下，按照“非木质利用为主，木质利用为辅”的原则，实行公益林分级经营管理，合理界定保护等级，提高综合利用效益。鼓励适度开展林下种植养殖和森林游憩、康养等非木质资源开发和利用，推进林地复合经营。推动集体公益林资产化经营，探索公益林采取合资、合作等方式流转，探索开展公益林补偿收益权质押贷款试点。在集体和个人所有的国家级公益林开展抚育和更新采伐等经营活动，应当符合相关的技术规程规定，由林权权利人申请，经旗县级林业主管部门审核同意后实施。

（三）放活商品林经营权。完善森林采伐更新管理制度，进一步放宽集体商品林采伐管理，改进集体人工用材林管理，赋予林业生产经营主体更大的生产经营自主权。把集体林林木采伐管理与森林科学经营紧密结合，推进林木采伐管理制度改革，大力推进择伐、渐伐，积极培育大径级材，提高林地产出率，努力构建以森林经营方案为基础的林木采伐管理体系和森林经营体系。

（四）优化林业行政管理方式。进一步简化林业行政审批环节和手续，减少政府对集体林微观生产经营行为的管制，充分释放市场活力。旗县级林业主管部门要加强服务，指导各类经营主体科学经营，明确经营方式、经营模式、经营措施及相关政策中的禁止性和限制性行为，建立健全集体林地分级保护管理制度，明确林业生产经营主体。各地区要进一步强化全区林地“一张图”管理，按照集体林地相应保护等级严格管理措施和技术规范，提高林地经营水平和综合利用率。

四、引导集体林适度规模经营

（一）积极稳妥推进集体林权有序流转。鼓励和引导农牧户采取转包、出租、入股等方式流转林地经营权和林木所有权，发展林业适度规模经营。探索建立指导价格发布制度，开展林地林木等级评价标准化研究，推进林权流转合同鉴证和网签管理。推广收益比例分成或以“实物计价、货币结算”方式兑付流转费，激发更多农牧户主动参与林权流转。有条件的地方，可以根据农牧民意愿，组织集中连片承包农牧户的林权在公开市场上招商引资。积极引导工商资本投资林业，建立健全对工商资本流转林权的监管制度，对流转条件、用途、经营计划和违规处罚等作出规定，加强事中事后监管，并纳入信用记录。林权流转不得搞强迫命令，不得违背承包农牧户意愿，不得损害农牧民权益，不得改变林地性质和用途。

（二）培育壮大林业规模经营主体。鼓励各种社会主体投资集体林业，大力培育农牧民林业专业合作社、家庭林场、股份合作林场、龙头企业等林业规模经营主体，推动家庭、集体、合作、企业等经营主体共同发展。加强林业专业合作社规范化建设，深入开展合作社示范社创建工作，发挥典型引导作用。对农牧民林业专业合作社示范社实行林木种苗、贷款贴息和森林保险补助，优先安排采伐指标和科技推广项目，优先享受国家各项扶持政策。研究制定家庭林场、股份合作林场认定办法。继续开展林业产业化龙头企业评定工作，积极开展林业品牌建设，加强林业知名品牌的培育和创建。发挥驰名商标及地理标志、绿色食品等林业品牌的作用。推动森林生态标志产品建设工程发展。开展林业规模生产经营主体带头人和职业森林经理人培训行动。鼓励林业规模经营主体为农牧户提供技术培训、林权收储、担保、森林保险资助等服务。

（三）建立健全利益共享机制。鼓励工商企业与农牧民按照“平等、自愿、有偿”的原则，通过股份合作、订单合同、服务协作、流转聘任、价格保护等利益联结模式，构建“风险共担、利益均沾”的利益共同体，形成稳定紧密的利益联结机制，促进企业与农牧民双赢。建立完善“企业+合作组织+农牧户+基地”模式，紧密利益联结机制，为农牧户提供林地林木代管、统一经营作业、订单林业等专业化服务，让农牧民分享产业链增值收益。各级人民政府要有效发挥监管和服务职能，为建立紧密型利益联结机制营造良好的发展环境。

(四）发展集体林业多种经营。利用我区集体林地面积大、林下资源多、发展潜力大的优势，加快林业结构调整，充分发挥林业多种功能。以生产绿色生态林产品为导向，支持林下经济、特色经济林、木本油料、种苗花卉、中蒙药材、特种野生动物繁育等规范化生产基地建设，提高集体林业生产经营组织化程度，实现产销联合、市场信息共享，增强抵御市场经营风险的能力。大力发展新技术新材料、森林生物质能源、森林生物制药、森林新资源开发利用、森林旅游休闲康养等绿色新兴产业。探索鼓励林业碳汇项目产生的减排量参与温室气体自愿减排交易，促进碳汇进入碳交易市场。以国家林下经济示范基地建设为抓手，通过政策扶持、市场带动和宣传引导，推广林下经济典型，调动广大农牧民从事林下经济建设的积极性。鼓励将扶贫开发项目与林业多种经营相结合，加快生态和经济效益兼具型产业发展，为精准扶贫奠定坚实基础。

（五）落实财政扶持政策。各地区要落实好国家、自治区支持农村牧区发展的财政扶持政策，建立健全林业投入保障机制和林业补贴制度。继续实施好生态效益补偿、造林补贴、森林抚育补贴、林木良种补贴等项目，加大集体林造林、森林抚育和良种培育等方面的财政支持力度。加大对重点生态功能区的扶持力度，支持林业生产公益性基础设施建设、地方特色优势产业发展、林业生产经营主体能力建设等，推动集中连片特困地区精准脱贫。

（六）加大金融支持力度。建立健全林权抵质押贷款制度，鼓励银行业金融机构积极推进林权抵押贷款业务，降低门槛，简化手续，适度提高林权抵押率。推广“林权抵押+林权收储+森林保险”贷款模式和“企业申请、部门推荐、银行审批”运行机制，探索开展林业经营收益权和公益林补偿收益权市场化质押担保贷款。落实好开发性、政策性贷款和林业贷款贴息政策。鼓励和引导市场主体对林权抵押贷款进行担保，并对出险的抵押林权进行收储。各地区可采取资本金注入、林权收储担保费用补助、风险补偿等措施支持开展林权收储工作。稳定政策性森林保险制度，建立健全森林保险费率调整机制，进一步完善大灾风险分散机制，创新差别化的商品林保险产品。探索开展林下经济和经济林产品产量保险。保险机构要与林业主管部门协同配合，联合开展防灾减灾、宣传培训等工作。

五、加强集体林业管理和服务

（一）提升集体林业管理水平。稳定林权管理服务机构，加强基层林业业务技术人员培训，提升服务能力和水平。完善集体林权档案管理制度，提高管理的系统性和有效性。充分利用现代信息技术手段，建立全区联网、实时共享的集森林资源、权属、生产经营主体等信息于一体的基础信息数据库和管理信息系统，推广林权集成电路卡（IC卡）管理服务模式，方便群众查询使用。依托林权管理服务机构，搭建互联互通的林权流转市场监管服务平台，发布林权流转交易信息，提供林权流转交易确认服务，维护流转双方当事人合法权益。

落实森林防火和林业有害生物防治责任，切实加强森林防火和林业有害生物防治工作，进一步提高集体林保护水平。森林防火工作实行各级人民政府行政首长负责制和部门、单位主要领导负责制；森林、林木、林地的经营单位和个人应当在其经营范围内承担森林防火责任。林业有害生物防治实行“政府主导，部门协作，社会参与，市场运作”的防控模式和“谁经营、谁防治”的责任制度。

（二）建立健全林地承包经营纠纷调处制度。各地区要建立健全纠纷调处工作规则和管理制度，积极推进旗县（市、区）、苏木乡镇、嘎查村林地承包经营纠纷调解仲裁体系建设，逐步建立健全“乡村调解、旗县（市、区）仲裁、司法保障”的集体林地承包经营纠纷解决机制。旗县级以上地方人民政府要加强对农村牧区林地承包经营纠纷调解和仲裁工作的指导，制定纠纷调解仲裁人员培训计划，加强法律法规和政策培训。妥善处理各类纠纷，做好重大纠纷案件的应急处置，切实维护社会和谐稳定。探索建立纠纷调解激励机制。探索建立律师、公证机构参与纠纷处置的工作机制，将矛盾化解纳入法治轨道。开设林业法律救助绿色通道，依法依规向低收入家庭和贫困农牧户提供法律援助和司法救助。加大相关法律法规宣传普及力度，依法维护林权权利人合法权益，维护农村牧区林地经营秩序。

（三）完善林业社会化服务体系。进一步稳定基层林业公共服务机构，加快基层林业主管部门职能转变，强化公共服务，逐步将适合市场化运作的林业规划设计、森林资源资产评估、市场信息、技术培训等服务事项交由社会化服务组织承担。研究探索通过政府购买服务方式，支持社会化服务组织开展森林防火、林业有害生物统防统治、森林统一管护等生产性服务。鼓励有条件的地方加大对包括整地造林、抚育等关键环节在内的林业机械购置补贴力度。将林产品市场纳入农产品现代流通体系建设范围。积极发展林业电子商务，健全林产品交易市场服务体系，鼓励引导电商企业与家庭林场、股份合作林场、农牧民林业专业合作社对接，建立特色林产品直采直供机制。实施林业社会化服务支撑工程，支持基层公共服务机构和社会化服务组织的基础设施建设。

六、强化保障措施

（一）加强组织领导。完善集体林权制度是一项长期性工作，事关广大农牧民的切身利益，各地区要高度重视，大力支持。各有关部门要按照职责分工，继续完善相关政策，形成支持集体林业发展的合力。各地区要结合实际，抓紧制定具体的实施方案，将集体林权制度改革成效作为地方各级领导班子及有关领导干部考核内容。各级林业主管部门要强化指导和监督，对集体林业改革发展实行定期评估和动态管理，作为提高科学决策水平的重要支撑。实行改革工作激励机制，按照国家有关规定对发展集体林业贡献突出的单位和个人予以表彰。加强集体林权管理队伍建设，改善工作条件。

（二）鼓励基层先行先试。集体林权制度始终要与农村牧区社会经济发展相适应，需要不断改革完善。要自上到下建立顶层设计与基层探索良性互动的改革机制，充分利用各种改革试验示范平台，支持鼓励基层在加强林权权益保护、放活商品林经营权、优化林木采伐管理、科学合理利用公益林、完善森林生态效益补偿等方面深入探索，先行先试。建立第三方评估机制，不断总结好经验好做法，及时进行交流推广。

（三）强化舆论宣传引导。各地区要充分发挥广播、电视、报刊、网络等媒体的作用，深入宣传完善集体林权制度的重要意义，做好政策解读，注重典型示范，提升宣传深度、广度、精度，努力为完善集体林权制度营造良好舆论氛围。

2017年8月14日

（此件公开发布）