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沈阳市人民政府办公厅关于完善集体林权制度的实施意见

沈政办发〔2017〕86号

各区、县(市)人民政府，市政府有关部门、有关直属单位：

根据《辽宁省人民政府办公厅关于完善集体林权制度的实施意见》(辽政办发〔2017〕55号)精神，为深化全市集体林权制度改革，加快集体林业建设，充分发挥集体林业在维护生态安全、建设生态文明、推动经济社会可持续发展中的重要作用，结合我市实际，现提出如下实施意见。

一、总体要求

(一)指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持和完善农村基本经营制度，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活林地经营权，推进集体林权规范有序流转，促进集体林业适度规模经营，完善扶持政策和社会化服务体系，广泛调动农民和社会力量发展林业的积极性和创造性，维护生态安全，建设生态文明，实现兴林富民。

(二)基本原则。坚持农村林地集体所有制，巩固集体林地家庭承包基础性地位，加强农民财产权益保护；坚持创新体制机制，拓展和完善林地经营权能，构建现代林业产权制度；坚持生态、经济和社会效益相统一，开发利用集体林业多种功能，实现增绿、增质和增效；坚持市场在资源配置中的决定性作用和政府服务的引导作用，充分调动社会资本服务林业、发展林业的积极性，增强林业发展活力。

(三)总体目标。到2020年，基本形成集体林业良性发展机制，产权保护更加有力，承包权更加稳定，经营权更加灵活，林权流转和抵押贷款制度更加健全，管理服务体系更加完善，实现集体森林资源持续增长、农民林业收入显著增加、生态安全得到保障、生态文明建设得到有力推进的目标。

二、稳定和完善集体林地承包关系

(四)进一步明晰产权。完善确权发证工作，对于已承包到户的集体林地，权属证书要逐步发放到户。对于新造林地，特别是享受国家退耕还林政策的集体林地，要一次性确权到户。对于采取联户发证的集体林地，要从有利于经营流转抵押和农民意愿要求出发，做好联户发证的拆分工作。确实不易拆分的，要将林权份额量化到户。(市规划国土局、林业局，列在首位的为牵头单位，其他为配合单位，下同)

(五)积极推进股份合作经营。对于仍由农村集体经济组织统一经营管理的林地，要严格落实农民的知情权、参与权、决策权，在充分尊重农民意愿的基础上，探索推进集体林权以股权的形式量化到户、股权证发放到户，由集体经济组织统一经营管理，发展多种形式的股份合作，建立“林权变股权、分股不分林”经营机制。(市林业局、规划国土局)

(六)探索多种承包经营和管理方式。积极支持国有林场通过资源流转，承包经营集体林地。借助和发挥国有林场管理和技术优势，推动林业经营水平不断提高。在风沙危害区等生态重点区域探索集体林权赎买改革试点。以区、县(市)政府为主体，多方筹集资金，采取赎买、租赁、合作、置换等方式收储林权权利人的林权。生态重点区域集体林赎买后，林地经营权和林木所有权收归国有，林地所有权仍属集体，由国有林场或其他国有林业经营单位统一经营管理，逐步扩大重点生态区域森林资源国有化保护范围，破解生态保护与林农利益矛盾，维护生态安全。(市林业局)

(七)加强林权权益保护。依法落实承包人对承包林地占有、使用、流转、收益等权利，妥善处理各类承包、流转纠纷，切实维护林权权利人的合法权益。在承包期内，农村集体经济组织不得强行收回农业转移人口的承包林地。(市林业局、规划国土局)

确因自然保护区及生态重点区域等生态保护需要的集体林，通过置换、入股等改革试点形式，探索采取市场化方式对林权权利人给予合理补偿。(市林业局、财政局、环保局)

(八)加强合同规范化管理。承包和流转集体林地要签订书面合同，切实保护当事人的合法权益。区、县(市)级林业主管部门要加强指导，推广使用示范文本，完善合同档案管理。相关合同应明确规定当事人造林育林、保护管理、森林防火、林业有害生物防治等责任，促进森林资源可持续经营。农村集体经济组织要监督林业生产经营主体依照合同约定用途，合理利用和保护林地。(市林业局、工商局)

依法开展打击非法侵占集体林地专项行动，重点查处违背集体林地承包合同，改变林地用途造成集体林地流失的违法行为。各区、县(市)政府要认真清理流失的集体林地，依法还林，纳入林地资源管理，切实维护生态安全。(市林业局、公安局)

三、放活生产经营自主权

(九)落实分类经营管理。完善商品林、公益林分类管理制度，简化区划界定方法和程序，优化林地资源配置。建立公益林动态管理机制，在不影响整体生态功能、保持公益林面积相对稳定的前提下，允许对承包到户或错划、漏划的公益林进行调整完善。实行公益林分级经营管理，合理界定保护等级，采取相应的保护、利用、管理措施，提高综合利用效益。探索公益林采取合资、合作等方式进行流转。(市林业局)

(十)放活商品林经营。商品林的经营方向和模式由经营者依法自主决定；将编制经营方案作为采伐更新商品林的前提和基础，积极推进区县(市)、乡镇两级森林经营方案编制工作。对非林业用地的林木采伐，不纳入采伐限额管理，依法办理采伐审批手续，实行备案制。区县(市)、乡镇两级政府要及时公示采伐指标分配情况。严格控制大面积皆伐作业方式，鼓励采取小面积择伐、渐伐作业方式，实现森林可持续经营。支持有条件的商品林地纳入国家储备林基地建设计划，培育大径级材，提高林地产出率。(市林业局)

(十一)优化管理方式。简化林业行政审批环节和手续，缩短行政审批时限，审批时限由原来的20个工作日缩短为4个工作日。建立首问负责制、承诺制和限期办结制，落实责任到人，最大限度地为申请人提供优质服务。(市政务服务办、林业局、编委办)

四、引导集体林适度规模经营

(十二)积极稳妥流转集体林权。鼓励集体林权有序流转，支持公开市场交易。贯彻落实《辽宁省森林资源流转办法》，鼓励和引导经营者采取转包、租赁、入股等方式流转林地经营权和林木所有权，发展林业适度规模经营。创新流转和经营方式，引导各类生产经营主体开展联合、合作经营。积极引导工商资本投资林业，依法开发利用林地林木。建立健全对工商资本流转林权的监管制度，加强事中事后监管，引导工商资本投资林业有序健康发展。以东北林业产权交易中心、沈阳农村综合产权交易中心为依托，为林权交易提供线上、线下服务。积极支持社会中介组织开展集体林权流转相关服务业务。(市林业局、农经委、规划国土局)

(十三)培育新型林业经营主体。鼓励农户通过流转集体林地经营权，扩大经营规模，发展成为林业专业大户。支持林业专业大户兴办家庭林场，报区、县(市)级林业主管部门登记备案。(市林业局)

鼓励和支持林业专业大户、家庭林场、职业林农、涉林企业等牵头组建农民林果专业合作社。依法做好农民林果专业合作社、家庭林场等市场主体的登记和证照发放工作。(市工商局、林业局、农经委)

积极开展林果专业合作社示范社和家庭林场示范场创建工作。鼓励和支持新型经营主体不断扩大经营规模和持续规模经营，制定并落实相应补贴和贷款贴息补助政策。(市农经委、林业局、财政局)

支持各类林业经营主体参与林业开发建设，逐步扩大其承担的涉林项目规模。加快造林经纪人等林业职业经理人培养，通过完善培训、管理、服务机制，培养一批懂技术、会经营、善管理的新型林业经营管理人才。(市林业局)

(十四)推进集体林业多种经营。加快林业结构调整，充分发挥林业多种功能，以生产绿色生态林产品为导向，优化树种、品种结构，积极推进特色经济林、林下种养殖业、果材兼用林等林业产业发展，大力发展森林旅游、森林康养等绿色新兴产业。到2020年，在全市集体林业中，林地经济面积达30万亩，以寒富苹果为主的果树面积达50万亩，百亩以上的果品生态采摘园达100个。鼓励林业碳汇项目产生的减排量参与温室气体自愿减排交易，促进碳汇进入碳交易市场。(市林业局、发展改革委)

五、加强集体林业的扶持、服务和管理

(十五)落实公益林生态效益补偿政策。严格落实我市177.6万亩国家级公益林和省级公益林的生态效益补偿补助政策，确保补助资金发放到位。(市财政局、林业局)

积极探索建立公益林生态效益新的补偿机制，保障经营者的收益权。加强对全市公益林生长及经营管理情况的监测工作，建立和完善公益林台账。(市林业局)

(十六)加大金融支持力度。健全和完善林权抵质押贷款办法，扩大抵押范围，提高林权抵押率。探索开展林业经营收益权、公益林补偿收益权等市场化质押担保贷款。鼓励和引导市场主体对林权抵押贷款进行担保收储，推广“林权抵押+林权收储+森林保险”贷款模式和“企业申请、部门推荐、银行审批”运行机制，采取资本金注入、林权收储担保费用补助、风险补偿等措施支持市场主体开展林权收储工作。(市林业局、金融办、财政局、人民银行沈阳分行营管部、农业银行辽宁省分行营业部、市农信联社、农商行)

加大对林业资源开发与保护、生态旅游开发、林业生产基地建设等领域的信贷支持力度，提高业务办理效率，启动一批银林融资合作项目。(市林业局、金融办、人民银行沈阳分行营管部、农业银行辽宁省分行营业部、市农信联社、农商行)

完善森林保险制度，建立健全森林保险费率调整机制，逐步提高保险金额，不断提升森林保险保障水平。进一步完善大灾风险分散机制，扩大森林保险覆盖面，创新差别化商品林保险新产品。研究探索森林保险无赔款优待政策。保险机构、林业主管部门加强协同配合，联合开展防灾减灾、宣传培训等工作。(市林业局、财政局)

(十七)健全经营纠纷调处机制。加强对集体林地承包经营纠纷调解和仲裁工作的指导培训。各区、县(市)政府要做好协调工作，将林地承包经营纠纷纳入仲裁委员会日常受理范围。(市农经委、林业局)

妥善处理各类承包经营纠纷，做好重大承包经营纠纷案件的应急处理工作，切实维护社会和谐稳定。探索建立承包经营纠纷调解激励办法，建立律师、公证机构参与纠纷处置的工作机制，推动律师、公证机构等第三方参与矛盾化解的途径，将矛盾化解纳入法治轨道。(市信访局、司法局、法制办、农经委、林业局)

(十八)完善社会化服务体系。加快推进我市各级林业主管部门职能转变，强化公共服务，探索逐步将林业规划设计、森林资源资产评估、市场信息、技术培训等服务事项交由社会化服务组织承担。大力加强乡镇林业机构建设，发挥乡镇林业机构在生态建设中的组织、管理、指导、服务、示范、科技推广作用。(市林业局、编委办)

探索通过实施政府和社会资本合作(PPP)模式吸引社会资本，支持社会化服务组织开展森林防火、林业有害生物统防统治、森林统一管护等生产性服务。(市林业局、发展改革委)

六、加强组织保障

(十九)强化组织领导。各区、县(市)政府作为集体林权制度改革工作的主体，要将完善集体林权制度摆上重要位置，精心组织，周密安排，因势利导，确保扎实推进，实行政府主要领导负责制，层层落实领导责任。建立区县(市)直接领导、乡镇组织实施、村组具体操作、部门搞好服务的工作机制。市林业局负责统筹协调全市完善集体林权制度工作，市直有关部门按照职责分工，完善相关政策并将具体措施落到实处，形成支持集体林业发展的合力。(市林业局、市直相关部门)

(二十)鼓励积极探索。加强舆论宣传引导，营造有利于完善集体林权制度的良好氛围。充分利用各种改革试验示范平台，支持在加强林权权益保护、放活商品林经营权、优化林木采伐管理、科学合理利用公益林、完善森林生态效益补偿等方面进行深入探索，不断总结好经验好做法，及时进行交流推广。(市林业局)

沈阳市人民政府办公厅

2017年10月12日

(此件公开发布)