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一、《关于非农建设占用耕地耕作层土壤剥离利用工作的指导意见》出台的背景

“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是我国的基本国策，党的十八大、十八届三中全会以来，党中央、国务院对土地管理，特别是保护耕地提出了新的要求，习近平总书记强调：“要像保护文物，甚至保护大熊猫那样保护耕地。”2016年的中央一号文件要求，全面推进建设占用耕地耕作层剥离再利用。国土资源部下发的《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（简称18号文）中强调，“全面实施耕作层剥离再利用制度，建设占用耕地特别是基本农田的耕作层应当予以剥离，用于补充耕地的质量建设，超过合理运距、不宜直接用于补充耕地的，应用于现有耕地的整治”，并要求采取综合措施，毫不动摇地坚守耕地红线，坚决纠正占优补劣问题，对建设项目耕地占补平衡进行严格审查把关。

据不完全统计，2014年9月～2015年2月，广西建设占用耕地面积共3359.19公顷，实际补充耕地面积3390.65公顷，其中占水田补旱地以及占高等旱地补低等旱地的项目共259宗,共占用耕地1716.729公顷，其中占用高等水田（包括5等、6等、7等、8等）面积共869.272公顷，达到了占用耕地面积的50.64%；因高等旱地和水田面积储备不足，各地只能用9等、10等、11等的低等旱地进行补充，并承诺提质改造以提高耕地质量等别，以承诺方式补充的面积为813.74公顷，占2014年全年补充耕地面积的24%。补充耕地质量不高，已经成为影响广西实现补充耕地数量质量平衡、制约广西项目建设用地报批的瓶颈。

耕地耕作层土壤（俗称表土），是指地表最上层部位的土壤，其薄厚因土壤类型而异，一般厚约20～30厘米。土壤的表土层，为植物根系密集而有机质丰富的土层，是地球有机物活动的主要场所，拥有大量的有机物质和微生物，以及植物生长所需的更高水平的营养物质。已有研究表明，形成1厘米厚的表土需要100～400年时间，平均也需要200年。在农田中，形成2.5厘米厚的表土一般需要200～1000年；在林地或牧场，形成同等厚度的表土所需时间会更长；石灰岩地区表土的形成时长可能会超出人们的想象。在以往的项目建设中，由于对耕地耕作层土壤剥离（又称表土剥离）的不重视，大量有价值的表土被建设单位当作废土遗弃，而由于没有专项资金对表土进行存储、运输和利用，导致每年大量的新开垦耕地和矿山废弃地以及中低产田，由于缺乏肥土而难以增厚、提高等级。

实行建设用地占用耕地耕作层土壤剥离，并用于土地开垦项目或中低产田改造，是提高耕地质量的有效途径。目前，全国已有吉林、贵州、湖北、四川、浙江等省份开展了表土剥离利用工作，并取得较好成绩，特别是吉林省和贵州省，出台了一系列较为完善且涵盖耕作层土壤剥离、存储、管理、交易、使用等全过程的工作机制以及技术标准。广西现阶段只有桂林市临桂区开展了较为系统的耕地耕作层土壤剥离再利用工作，其他各县（市、区）仍处在观望状态。

鉴于此，广西国土资源厅组织起草了《意见》，用以指导全区开展耕地耕作层土壤剥离再利用工作。《意见》的出台，将耕地耕作层土壤剥离工作纳入项目建设管理范畴，统筹项目业主、地方政府和行业主管部门的关系并协调相关利益，使耕地耕作层土壤剥离再利用工作真正成为全社会共同关心和共同推动的事业，这对于提高新增耕地和土地整治等耕地质量，缓解广西占补平衡压力，保障国家粮食安全，实现广西耕地保护数量管控、质量管理和生态管护“三位一体”的要求都具有重大意义。

二、《关于非农建设占用耕地耕作层土壤剥离利用工作的指导意见意见》的主要内容

《意见》主要包括总体要求、实施范围、工作步骤、鼓励政策以及保障措施等五大部分。

《意见》提出的总体工作目标是，以保护和利用耕地资源为目标，通过开展表土剥离利用试点，探索建立一套涵盖耕作层土壤剥离、存储、管理、交易、使用等全过程的工作机制并形成制度，为广西补充耕地、土地整治等一系列工程提供优质土壤，提升补充耕地和新增耕地质量，并最终在全区全面实行表土剥离利用制度。根据广西实际，《意见》要求，在2年内对不同地区和类别的建设项目占用耕地情况开展表土剥离利用试点工作，总结方法，摸索经验；并要求在3年内全区各地编制完成表土剥离利用规划，完善相关制度，并全面开展表土剥离利用工作。

《意见》强调，开展耕地耕作层土壤剥离工作要遵循以下5项基本原则：

一是坚持“政府主导、协同推进”。各级政府是耕地保护工作的主体，也是推进表土剥离利用工作的关键。全区各级政府要把表土剥离利用工作纳入重要议事日程，加强组织领导，统一部署、统一规划、统一推进；发改、财政、国土、农业、水利、交通、环保、住建规划等相关部门要密切配合，形成“政府推动、需求拉动、政策驱动、政企联动”的表土剥离利用工作机制。

二是坚持“谁用地、谁承担、谁剥离、谁受益”。表土剥离利用的实施主体是建设用地单位。建设用地单位在项目前期论证阶段要充分考虑对拟占用耕地的耕作层土壤剥离利用并做出统筹安排，在申办土地供应手续时应提交由批准供地的国土资源主管部门审查通过的耕作层剥离利用方案。剥离的耕作层土壤，剥离单位可以优先使用，并允许实行有偿交易，充分调动用地单位进行表土剥离的积极性。耕作层土壤剥离、存储管理所发生的费用纳入项目开发成本，由用地单位承担。单独选址项目（包括土地复垦项目）需将耕作层土壤剥离、存储管理费用纳入项目开发成本，城市批次用地由市县人民政府根据剥离方案，将费用作为开发前期费计入成本，在土地出让公告中载明，纳入土地出让收入中列收列支。

三是坚持“规划统筹、试点先行”。各市、县要组织编制表土剥离利用规划，并与土地利用总体规划、城乡规划、土地整治规划、高标准农田建设规划等规划相衔接。要根据本地实际，选择一定的区域和部分项目先行试点，总结经验后全面铺开。

四是坚持“先剥后用，管控约束”。非农建设占用耕地项目应当在项目开工建设前开展耕作层土壤剥离工作。剥离的耕作层土壤要就近恢复或就近利用，用于耕地开垦项目、“旱改水”耕地提质改造项目、土地整治项目、中低产田改造、高标准农田建设和土地复垦等，以增加耕作层厚度，改善土壤结构，并尽量做到耕作层土壤剥离利用活动在时间、空间上的衔接。

五是探索“市场运作，激发活力”。非农建设占耕地的耕作层剥离后可实行有偿使用，探索采取市场化方式运作。各地可自行建立交易市场，提供耕作层土壤有偿配置利用平台，出台相关配套政策，确保公平公正有序。

三、《关于非农建设占用耕地耕作层土壤剥离利用工作的指导意见意见》主要解决的几大问题

耕地耕作层土壤剥离是一项全新的工作，在汲取国内外先进经验的基础上，既要明确责任主体和耕地耕作层剥离范围，又要规范耕地耕作层土壤剥离的实施程序和落实经费来源等。因此，《意见》着力解决以下几大问题：

一是明确政策适用主体。《意见》明确了“谁用地、谁剥离”的原则。按照此原则，由各地人民政府负责组织编制并审批耕作层土壤剥离利用规划，用地单位在办理土地供应时组织编制实施方案和实施耕作层土壤剥离实施，国土资源管理部门会同同级农业部门组织验收，耕作层土壤剥离利用工作由市、县国土资源管理部门管理。

二是明确耕地耕作层土壤剥离的范围。在参考吉林、贵州省的基础上，主要是考虑质量等别较高的部分水田和旱地。《意见》明确，非农建设占用的耕地质量水田在8等以上，旱地在9等以上的以及临时占用耕地的（涉及国家安全、军事、抢险救灾等急需临时占用耕地的除外）为实施耕地耕作层土壤剥离的范围。

对于25°以上的坡耕地以及耕作层土壤已被严重破坏或被严重污染不适宜耕作的耕地、耕作层厚度不足15厘米的耕地，经县级以上国土资源管理部门会同农业或环保部门共同认定后，可不纳入剥离范围。

三是明确耕地耕作层表土剥离的利用。如何实现剥离与利用的结合，是做好耕地耕作层土壤剥离的关键。《意见》提出，要做好耕地耕作层土壤剥离的利用的规划和实施方案，就近恢复或就近利用，剥离的表土用于耕地开垦项目、“旱改水”耕地提质改造项目、土地整治项目、中低产田改造等。同时，为保证临时储存表土的质量和管护，《意见》明确了储存表土的责任主体，即有表土利用意向单位的项目，由该单位负责存储表土和管护，未明确意向使用单位的，由当地人民政府负责管护。

四是明确耕作层剥离经费的解决途径。耕地耕作层土壤剥离全流程工作包括剥离、存储、利用以及其他辅助管理，按实际案例测算，剥离成本约为每亩2300元，亩均综合费用约为16400元。而耕地开垦费目前主要用途是开垦耕地，按照广西财政厅、广西国土资源厅和广西物价局联合下发的《关于调整耕地开垦费征收使用管理政策有关问题的通知》规定，开垦耕地成本约为每亩1～2万元，显然目前的耕地开垦费在扣除造地成本后，已不能支撑表土剥离工作。因此表土剥离工作的最大困难在于经费如何保障。根据“谁用地、谁剥离、谁承担”的原则，《意见》提出了3种解决措施：一是把表土剥离作为复垦一个环节，纳入生产建设成本，复垦费里面包含了表土剥离费用；二是建设项目将剥离费用纳入开发成本；三是工作管理费用由地方政府根据有关规定落实。同时，耕地耕作层土壤剥离与耕地开垦项目、土地整治项目等结合，提高资金利用效率，减少剥离利用成本。

五是明确奖励政策。为推动耕地耕作层土壤剥离利用工作，提高地方政府、国土资源管理部门和项目建设单位的积极性，《意见》明确对表土剥离利用工作优秀的市、县（市、区），自治区将给予建设用地计划指标奖励，后续还将出台具体的奖励措施和办法。对表土剥离利用工作优秀的市、县（市、区），自治区在使用新增建设用地土地有偿使用费安排土地整治项目等资金时，予以适当倾斜。

《意见》还明确，剥离的耕作层土壤可实行有偿交易使用，采取市场化方式运作，交易所得全部奖励给耕作层土壤剥离用地单位，减少项目建设单位的生产建设成本。