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来源：21世纪经济报道

    “规划规划，墙上挂挂，纸上画画”。

    一直以来，我国土地规划管理存在规划约束力、权威性不强，与其他规划衔接不紧等问题。

    上述问题亦被国土部列为2014年国土资源的重点解决的问题之一。

    国土部副部长徐德明表示，国土部将推进《土地利用规划条例》立法，提高规划的法律约束，约束政府换届、规划就换届的情况。

    值得一提的是，停滞数十年的“三规合一”的试点，亦在2014年被国土部重点部署，徐德明称，国土部将在2014年选择部分市县，开展“三规合一”或者“多轨合一”的试点，强化土地利用规划与其他规划的协调衔接性。

    土地规划入法

    土地利用规划是实行土地用途管制的依据，通过规划管地，可实现保护耕地、控制建设用地，促进土地节约集约利用的目的，异常重要。

    虽然国土部曾多次强调土地利用总体规划的权威性，但实践中，突破规划，违法用地的事件还是屡有发生。

    根据国土部调研，一些地方擅自或变相修改规划，造成规划用地指标提前超支、透支等问题突出。

    上述问题在各地的开发区、新区中表现突出，比如部分地方为吸引企业入驻，给予的优惠政策超越了土地利用总体规划的要求，部分地方不按规划要求选址，不按计划供地，造成规划管理和计划管理上的混乱等。

    以国土部2012年国家土地督察工作情况为例，国土部对460个开发区、工业园区规划及用地情况开展督察。发现460个园区实际规划土地面积1144.8万亩，其中不符合土地利用总体规划361.95万亩，占比31.6%。

    在国土资源部信息中心研究员宋国明看来，土地利用规划缺少明确的法律效力,是土地滥用严重、规划形同虚设的一个主要原因。

    我国土地利用规划没有单独立法，在《土地管理法》中，虽然设立了土地利用规划一章，但并没有细化的土地规划条例，对规划的编制、管理、实施等没有法律约束与规范。

    对此，徐德明表示，要约束政府换届、规划就换届的情况，国土部将在2014年开展土地利用总体规划中期评估，建立土地利用总体规划评估修改机制，规范修改程序，防止地方随意修改规划。

    与此同时，徐德明表示，国土部将启动《土地利用规划条例》立法，提高规划的法律约束。

    按照国土部的设想，起草该法案的步骤是，先对《土地管理法》当中有关土地利用规划的章节修改完善，制定土地利用规划条例，在这个基础上再研究推进土地利用规划法的起草制定，最终通过法来保障规划的编制和实施。

    试点“三规合一”

    除了把规划入法，提高规划的权威性，国土部还将在2014年部署土地利用规划与其他规划的协调衔接性。

    徐德明称，国土部将在2014年选择部分市县，开展“三规合一”或者“多轨合一”的试点。探索建立可供各个规划共同遵循的战略目标、管控方向和标准规范。所谓的“三规合一”，即指将经济社会发展规划、城市空间规划，以及负责土地利用总体规划编制、实施融合起来。更广泛的多轨还包括交通、生态规划等。

    在此之前，上述规划分别隶属于发改委、住建局、国土局等，在行政级别上“互不隶属”，因此常出现内容重叠、管理分割、规划打架的情况。

    从当前的城市发展形态来看，亚太商业不动产学院院长朱凌波在“2013中国商业不动产思想盛典”上表示，规划分离产生的城市各功能分区分离的情况已经非常普遍，城市建设大都千篇一律，城市规划、交通规划、产业规划、商业规划等是分离的，如此之下，居住、生活与工作也是分离的。

    “三规乃至多轨合一异常必要。”北京大岳咨询有限责任公司总经理金永祥认为，除了规范规划分离，现行的规划，尤其是市县规划还存在一大问题就是太空、太虚，要想确保规划的约束力，首要的是提高规划内容的权威性。

    如果进展顺利，全国规划体制的变革将由此引爆。

    实际上，早在10年前，发改委就在江苏、福建等六个地市县试点“三规合一”，但由于缺乏体制保障，寄希望于地方一把手的全力支持，以及另外两个部门及规划的障碍，使得改革难以推进，原计划试点后在全国推广的想法也无疾而终。

    上述国土系统的一位人士表示，国土部再提试点“三规合一”是因为，三项规划当中，由于目前中国实行最严格的耕地保护制度，土地利用总体规划的刚性较强。