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来源：陕驻沪办

    我国当前承包权耕地12.77亿亩，集体建设用地2.5亿亩，共15亿亩农用地。有测算，这15亿亩土地可以刺激中国经济百万亿市场。如何避免土地流转成为少数人的“盛宴”，如何让土地流转惠及更广泛民众和更多经济领域，值得认真探究。

    （一）专家解读及建议

    中央财经领导小组办公室副主任陈锡文表示，农村土地入市增值收益不能都给失地农民，必须要覆盖政府、土地开发商、大部分市民、失地农民、远离城市农民五个群体的利益才可以确保农村土地流转的公平。要避免土地流转成为少数人的“盛宴”。

    国土资源部土地勘测规划院副总工程师邹晓云表示，建立城乡统一的建设用地市场，意味着以往单一的土地出让方式可能被打破，因为农民承包土地，也可以通过股份合作方式转包或者转让，这对房地产市场而言，可能迎来更多机遇。新土改如果能真正按计划推进，其所带来的改革红利将随着改革的深入而越来越大，持续时间至少二三十年。

    国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究规划部主任文辉表示，此次土改意在体现农民的财产权益，并通过制度创新促成农村土地的流转，真正让农民的财产权得以“显化”。

    北京大学国家发展研究院综合课题组分析指出，农村土地一旦确权进入市场流转，农民可以成为投资者，利用市场化机制对土地实现资源配置，从而创造出更多产生财富的资本源泉。

    安徽大学农村改革与经济社会发展研究院院长张德元说：“新一轮‘土改’由顶层设计与基层实践结合共同推进，它将使农民以产权保生存、以产权谋发展，从农村突破，向城乡一体化总目标迈进。”　 新一轮“土改”强调建立城乡统一的建设用地市场，从另一方面暗示着地方政府可能逐渐从直接参与土地交易中抽身而出，完成向“公共服务提供者”角色的转变。新一轮土地制度改革因其广度、深度前所未有，难度特别大，风险也很大。虽然“不破不立”，但要警惕可能会带来的无序运作、工业化和城镇化冲动、新形式的公权力侵占等。

    经济学家、全国人大原副委员长成思危表示，宅基地的流转应该可以直接采取有价收购的办法，因为那是农民个人的，可以采取有价收购的办法，但是集体承包权的流转可能就要采取，比如说现在有个别地方搞的土地银行，或者说是土地的出租等等，你可以通过出售也可以出租等方式来解决流转问题。

    （二）安徽省界首市调查纪实

    1.规模多大是适度？

    为落实今年中央“一号文件”，界首市政府大力引导土地适度规模经营，而流转催生了一批大户和特大户。为了达到“成片”目的，许多地方更是出现了“整村流转”的现象。大户们的涌现也带来了新问题。

    安徽省农委副巡视员胡桂芳表示，多大规模是适度，全国没有统一指标，安徽也没有定量模型。从实际生产看，20亩到300亩之间种植户经济效益往往是最好的。江淮地区家庭种粮规模以50亩适宜，淮北面积可以稍大一些。 农业生产利润主要受气象灾害、市场波动影响，规模经营很难解决这些问题，有规模不等于有效率，规模经营也并不一定产生规模效益，一味地追求规模很有可能使农业生产的成本超过收益。

    2.流转率在多少属适宜？

    “70．2％的流转率是不是太高了，对这个问题我们也正在研究，究竟一个地区流转率要达到多少，还需由市情决定。 ”界首市委常委、市长李磊说，土地流转在界首比别的地方更迫切，多数偏远农村大致拥有三类农民：第一类是不准备当农民，第二类是继续当农民，第三类是“留守”农民。第一类希望土地流转，在没有真正融入城市之前，愿意留着土地有个退路和保险。第二类欢迎离开的农民把土地流转给自己，但土地不加限制面向任何人自由流转，并不符合他们的利益。因为在流转费方面，农民靠种地收益能付得起的流转费根本无法与实力雄厚的城市工商资本竞争。第三类既不愿意土地流入也不愿流出，即普遍认为“有一亩三分地提供一份口粮即可”。

    如果没有外力介入，从这三类农民看，土地流转速度会和农村经济社会发展水平基本适应，流转率不可能在一两年的时间内达到较高水平。另外，对于丘陵和山区来说，地势高低不一，弯弯曲曲的田埂几乎把现代科技拒之田外。山区果林产量与田间管理密切相关，日常照管需要大量劳动力，土地面积越大，管理难度也越大，只有小规模才可能精细化。

    并且，就上述三类农民情况来看，只有第一类和第三类农民愿意也有可能流出土地，但他们当前并不着急。这就意味着，如果完全遵从农民意愿，土地流转率达到一个较高水平需要相当长时间。此外，即便是在20年后城市化率达到70％以上，仍将有4亿多名农村人口，每家平均经营规模也只有二三十亩，流转率也仅在50％左右。如果在短期内一味追求高流转率、追求土地规模，一方面会加剧农村人口流民化，另一方面，会埋下隐患、增加农民对立情绪。

    “在大量农民无法从农场真正转移进城之前，我们应该保护小农户的利益，而不是支持、鼓励土地向特大户和工商资本转移。 ”安徽省农委经管站主任科员桑强兵说，土地流转、规模经营有一个水到渠成的过程，要充分考虑短时间、区域性、大规模流转可能带来的一系列问题，必须研究相关配套政策，在精细化指导上下功夫，在巩固现有成果的基础上，循序渐进地推进下一步流转工作。

    3.“非粮化”为啥加剧？

    对于土地流转，“非农化”是被国家明令禁止，而对于“非粮化”，因界限在哪并不明确。

    第一，农产品价格体系不合理，土地“非粮化”效益高。农资费用在不断上涨，而粮价上涨幅度有限，且农资涨幅大于粮价涨幅，大户们规模经营后，粮食逐年增产空间逼近极限，随着流转费和人工费不断上涨，在两头挤压下，种粮效益减少，而一旦种粮规模效益被吞噬，大户们要么退出，要么改种收益较高的经济作物，这是“非粮化”不得不为之的一面。

    第二，改种经济作物属优化产业结构内容之一，国家允许。土地流转后，因国家并未明确流转的农地必须种什么作物，如果不种则要承担何种风险和责任，新型经营主体内有不断扩张发展的压力，外有资本逐利的冲动，综合选择，他们改种属“常理”，不同的是，这些新型经营主体和此前传统农户调整种植结构所形成的“非粮化”已有明显不同。

    农户对农户流转的土地基本还是用来种粮食，但农户对协会、农户对企业、农户对种植大户的流转，背后都有大资本在支持，多数出现了“非粮化”趋势，这一趋势正在加速，并且，越是发达地区、越是城郊结合部，土地流转后的“非粮化”势头越猛。

    “对于‘非粮化’，一方面不能过度干预，因为这是该阶段耕地流转一种市场行为选择，是农民自愿选择的结果；另一方面，要从国家粮食安全的战略高度密切关注发展趋势，防止过度‘非粮化’。解决办法，需要国家优化粮食生产布局，加大对新型规模经营主体扶持力度等一揽子措施。”安徽省农委综合处副处长刘学贵说。

    （三）安徽省凤阳县小岗村调查纪实

    1.资本大举进村，土地流转“走样”

    安徽省凤阳县小岗村近年来大力推进土地流转，将土地集中后转包、转租招商引资，以期借工商资本“入农”带动经济迈入“富裕槛”，实现农业农村现代化。但企业进入小岗“务农”目的有较大差异：一类是“带着情怀”搞农业，如GLG集团投资者是一名美国华裔，为乡村发展而落户于此。二是带着“淘金梦”搞农业，如金小岗流转了1300亩土地，种植美国大樱桃、蓝莓等高价值农产品(9.20, 0.13, 1.43%)，同时发展休闲观光农业，已开始显出效益。三是“有名无实”搞农业。有的企业进来“拿地”后多年不务农，却不断申报政府项目资金；有的企业名曰种果树，土地却长期半抛荒，并申请财政部门特色种植奖励项目资金。

    2.“圈而不用”致农田抛荒闲置

    2009年以来，小岗村被企业流转的数千亩土地中，有不少经营情况令人忧虑。一是有的企业长期“圈而不用”，导致大量耕地被长期闲置或抛荒；二是处于半抛荒状态，地里虽然种上林木，但早已是长久无人问津；三是“反租倒包”，如从玉菜业约800亩耕地在抛荒几年后，以400元每亩的价格租给邻村一家面业公司；GLG集团以100元每亩的价格将200多亩土地倒包给当地村民种植甜叶菊；四是部分被流转的土地直接被企业用作建设用地。

    3.警惕流转“走样”侵犯农民权益

    小岗村在加速土地流转的过程中，出现了一些侵害农民权益的流转“走样”现象，亟须引起重视。

    现象一：出现“以租代征”苗头，农民存失地风险。

    在小岗村民与村集体签订的土地流转合同中，都有一条“未经县里同意”的条款：“若遇国家或地方建设需要，征用或征收该块土地时，甲乙双方应无条件服从”。凤阳县农委相关人士表示，上述流转合同中的条款并没有备案，“应该说不合理”。村民认为这实际上是一条“钓鱼”条款，“村里先把你的地流转了，租几年说要征，你就得无条件服从”。

    现象二：“打包租地”“搭车征地”，需求不足流转率“虚高”。

    在小岗村，镇、村代替农民与承租土地方签订合同，流转主体错位，形成暗箱操作空间，加之村委会“打包”从农民手里流转土地，“搭车征地”现象存在。

    现象三：违背农民意愿强迫离开土地。

    不少村民提到当地曾强制农民签订流转或征地协议。一位村民向记者出示的征地协议显示，对于村里要征用的土地，同 意签字面积按4.99亩补偿，如果不签字通过强制手段，就按4.074亩补偿，两种算法形成变相强迫。

    （四）对策与启示：流出土地利益分配机制亟待完善

    土地流转政策亟须完善相关资本“进出”门槛，方能有效防止当前土地流转快速推进过程中出现的“圈地”、撂荒等问题。

    首先，设立“资本下乡”甄选机制，为其设置门槛。安徽省农委农村经营管理处副处长秦仲华建议，对于资本进入农业领域应该设立相应的甄选机制，特别是突出对其农业经营背景和能力的考察，避免一些短期逐利的资本盲目进入，造成土地资源浪费和农民利益受损。

    凤阳县农委经管站站长张金荣等人认为，对于“资本入地”的门槛设置至少应该包括两个方面，首先资本进入农村承包土地的规模应该有所控制，农民土地流转面积在百余亩最多上千亩是较为合适的规模，这可以将流转大户承担的投资风险和消化转移劳动能力置于可控范围内。其次，政府部门应对土地流转中粮食和经济作物的比重进行统筹考虑。其次，强化流转后土地的用途管制，完善退出机制。当前迫切需要建立资本进入农村流转土地的退出机制。长期关注三农问题的安徽省政府副秘书长刘奇认为，资本轻易进入农村规模经营，一旦出现“圈地”现象又奈何不了，是当前农村土地流转中出现的突出问题。

    一些基层干部坦言，对于一个县或者一个市来说，很难出台建立资本进入农村流转土地的退出机制，亟待从省级或国家层面出台相应的政策措施，对资本在农村经营不善，公然“圈地”造成浪费的，强令其退出并给予严格处罚乃至没收，这将会有效扼制土地流转中的“圈地冲动”。

    最后，不断完善农民流出土地的利益分配机制。比如，变目前对“资本入地”的单向奖补为农民和企业的双向奖补，既鼓励资本入地，又鼓励农民流出土地。侧重鼓励农民流出土地，鼓励工商资本从事农民难以从事的农业上下游配套产业，实现土地流转的公平良性鼓励。同时改变目前一些地方“村两委”过度干预土地流转，导致土地流转主体错位的状况，改变“村两委”从农民手中流转土地，然后集中出租赚差价的违规做法。赋予农民对土地流转收益更多谈判权，建立跟随粮价和物价的租金增长机制，维护农民权益，逐步减少农民对土地的依赖。