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大部分PPP项目，尤其是基础设施建设类项目或其他涉及建设类的项目，均会涉及到项目用地问题，《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）中提出：要通过多种方式保障项目用地，实行多样化土地供应，保障项目建设用地。

从土地使用权取得的方式而言，分为两种：一种为无偿方式，在我们国家的土地管理制度体例下体现为划拨方式；另一种为有偿方式，包括土地使用权租赁、土地使用权作价出资及土地使用权出让。

对于采用何种方式取得土地使用权，按照上述文件，可依据该PPP项目中涉及的土地使用权是否符合划拨用地目录的规定而确定。

一、项目用地的无偿取得

依据2001年的《划拨用地目录》（国土资源部令第9号）的规定，对于国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，可以以划拨方式提供土地使用权。对于以营利为目的，非国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，应当以有偿方式提供土地使用权。在PPP项目的框架体系下，下述项目存在通过划拨方式取得项目用地的可能：

1.城市基础设施用地，包括供水设施、燃气供应设施、供热设施、公共交通设施、环境卫生设施、道路广场、绿地；

2.非营利性教育设施用地，包括学校教学、办公、实验、科研及校内文化体育设施，学校宿舍、训练基地，托儿所、幼儿园的教学、办公、园内活动场地，及特殊教育学校(盲校、聋哑学校、弱智学校)康复、技能训练设施；

3.非营利性体育设施用地；

4.非营利性公共文化设施用地；

5.非营利性医疗卫生设施用地；

6.非营利性社会福利设施用地，如老年人社会福利设施等；

7.国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地;对于通过划拨方式供地的，划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府。在实现抵押权的情况下，实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。

二、项目用地的有偿取得

对于不符合划拨用地目录的项目，可以通过土地使用权租赁方式、土地作价出资方式及土地使用权出让方式取得项目用地。对于项目用地有偿方式取得而言，由于目前尚无明确的法律规定其操作流程，故对于该部分有待通过政策法规予以明确。

1.土地使用权租赁

对于土地使用权租赁而言，尚待解决的问题包括：土地使用权租金标准如何确定，合同法对于租赁期限最长不超过20年的要求与PPP协议期限之间如何匹配等问题。

2.土地使用权作价出资

对于该中方式而言，存在：土地使用权作价出资的计价标准如何确定，以及由于土地使用权价值一般较大，存在政府通过土地使用权作价出资后，其在项目公司的出资金额远大于其协议约定的出资金额，对于如何协调的问题。

3.土地使用权出让

按照《土地管理法》的规定，土地使用权出让分为协议出让和招拍挂方式出让两种，由于招拍挂方式最终不能确保PPP项目的社会投资人最终成为该项目用地的最终竞得人，故在土地使用权出让方式中，应仅限于土地使用权协议出让。而目前法律法规及相关规定对于协议出让的限制性条件较多，限制包括程序性限制及土地使用用途等的限制，故PPP项目中使用协议出让土地使用权的方式存在一定的障碍。

由于对项目用地的有偿取得的方式而言，目前政策法规层面并未进行详细规定，建议对此尽快出台详细操作细则，以便各地PPP项目在具体实施层面，在土地政策方面更具操作性。