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全国政协十二届四次会议提案第2454号

题    目:关于正确认识和妥善应对农地非粮化非农化的提案
　　第一提案人：赖明
　　承办单位：农业部(主),发展改革委(会),财政部(会),国土资源部(会)
　　提案形式：界别提案
　　内    容：

当前，很多地方农村耕地和基本农田不同程度存在“非粮化”、“非农化”，尤其是在大面积土地整治项目流转时表现得更为突出。以安徽省肥西县为例，截至2014年6月，全县共流转各类农业用地总面积37.7万亩，占全县二调实际面积的29.5%。从生产经营看，从事粮油生产的12.3万亩，占40.6%；而生产苗木花卉的有14.5万亩，占47.8%。不过，在严格的土地制度管理下，农地“非农化”现象尚不如“非粮化”明显，但防止农地“非农化”的压力非常之大。在推进农村土地适度规模经营过程中，应切实遏制流转土地“非粮化”、严禁流转土地“非农化”。

一、农地“非粮化”、“非农化”的主要原因

一是工商资本直接进入农业生产领域造成农村耕地和基本农田“非粮化”。基层政府针对农地的所有权、承包权和经营权三权分置，引导农民成立经济合作组织，通过土地流转等方式实行土地规模化经营。为鼓励土地流转，一些地方还出台相应的激励政策，允许一些“非粮化”、“非农化”项目随工商资本利用土地流转方式获得农业生产用地。

二是市场需求与经济效益引发农村耕地和基本农田“非粮化”。随着人们生活水平的不断提高，食物的品种越来越丰富，人们的食物结构越来越多样化，对肉类、水产品、蔬菜、水果等农产品的需求量在不断增加，市场需求进一步强化。加上对高效农业项目的宣传鼓励，从现实的经济效益看，粮食生产的比较效益低，受利益驱动，一些有条件的地方土地“非粮化”呈现增长趋势。

三是新型农业经营主体在农业规模化生产时需要配套建设相应的生产设施及加工厂房。一些新型农业经营主体无法获得建设库房、晒场、育苗和加工用房等建设用地指标，或者用地指标申请得不到及时批复，于是擅自改变土地用途，出现“非农化”用地现象。

四是改革开放以来我国取得的发展成果使得经济社会结构发生了重大变化。第一、目前，第一产业的比重不到10%，并且在逐年降低。同时，发展中的现代农业不仅仅是生产粮食，还包括养殖、花卉、苗木、林业、生态农业、休闲观光农业等业态丰富的新型农业。尤其是随着我国农村城镇化水平的不断提高，大量的农村劳动力从土地上转移出来，土地的保障功能弱化，生产要素的资源属性进一步凸显，随之市场对资源配置的决定性作用逐步显现。第二、第三产业的发展必然要与第一产业争夺土地，特别是对后发地区来讲，出现一定规模的土地“非农化”现象是社会经济发展不可或缺的选择。

五是地方政府发展区域经济与国家宏观政策之间的矛盾。现行的耕地和基本农田保护与规划方案的科学合理性存在不足之处，指标分配的合理性和规划约束力的刚性不强。一个不争的事实是农业大县就是财政穷县，说明国家对农业生产的补贴政策无法弥补因此产生的经济发展差距。如今，保障农产品生产的安全，把饭碗端在自己的手里是国家层面的战略需要，而地方政府面临着发展经济的压力，毫无疑问，他们需要发展非粮非农产业。

二、几点建议

一是正确对待当前农村耕地和基本农田存在不同程度的“非粮化”、“非农化”现象。推进农业产业化，发展现代农业，不仅需要转变生产方式，还要转变生产理念。只要是针对社会实际需要进行的农业生产活动，都应该纳入大农业范畴加以甄别，要用发展的眼光看待新生事物，不能机械地理解传统名词。

二是改革现行的农业生产与补贴政策。在国家层面要根据各地的资源禀赋，合理划定粮食生产主体功能区，加大农业基础设施投入和生产机械补贴，降低农业生产成本。改革农业补贴发放方式，将增量部分向粮食生产者倾斜，让粮食生产者能够获得合理的利润。考核地方粮食生产总量，据此给予地方财政合理补助，缩小因生产粮食造成的地区间经济发展差异。

三是探索完善现代农业与经济社会发展的用地平衡制度。在省、市级层面要妥善做好土地利用总体规划，合理制定各地耕地保护面积与建设用地规模的比例，减少各地在发展过程中人为制造的资源禀赋不合理配置。省市要从每年的建设用地计划指标中单列一定的农业生产建设用地指标，有序推进农业产业化健康发展。

四是建立土地动态监管制度，合理规划引导农业产业结构的调整与布局。县乡政府应严格执行现行的土地管理政策，加大耕地和基本农田的保护力度，鼓励粮食生产。建立工商企业租赁农户承包耕地准入和监管制度，建立风险保障金制度，对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地的项目，要进行资格审查和项目审查。对较大面积的土地整治与流转项目要做好农业生产的发展规划，有关部门要对租赁土地企业的农业经营能力、土地用途和风险防范能力等适时进行监督检查，围绕土地利用、合同履行等情况，及时查处纠正浪费农地资源、改变农地用途等违法违规行为。