土地流转专业平台

土地是农业发展最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障。农村土地制度完善与否，土地流转机制是否规范是关系到我市现代农业发展的关键所在。农村土地流转纠纷是指农户取得耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的土地承经营权后，采取转包、出租、互换、转让或者其他方式让渡经营权过程中产生的纠纷。农地流转一头连着农村现代化，一头连着城镇化。为了解农村土地承包经营权流转的情况，笔者专门对2013年至2015年间全市法院农地流转案件的审理情况进行了调研。

一、农地流转纠纷的主要特点

三年来，我市法院共受理一、二审农地流转纠纷案件907件，结案880件，结案率为97%。其中，一审收案721件，结案697件，结案率96.67%;二审收案186件，结案183件，结案率98.38%。从有关数据分析，此类案件总体呈现出四个特点：一是收案递增趋势明显。2013年一、二审收案235件;2014年一、二审收案285件，同比增长21.3%;2015年一、二审收案387件，同比增长35.8%。

二是当事人之间矛盾激烈。此类纠纷涉及农民“命根子”利益，一旦形成纠纷，当事人之间对立情绪大，互不相让，案件调撤率较低。三年共调撤案件141件，调撤率为16%，低于三年来的平均调撤率13个百分点。

三是上诉上访率逐年走高。三年来在所审结的案件中，上诉案件186件，上访案件39件。其中，2013年上诉案件47件，2014年上诉案件62件，2015年上诉案件77件;三年来上访案件分别为8件、12件、19件。四是县区发展不平衡。如双牌法院三年来审结的土地流转案件达289件，江永法院74件，而冷水滩区法院只有9件，新田县法院只有7件，其他的县区法院一般都是40余件。并且笔者还发现土地流转与经济发展的程度并不呈正比。

从案件的类型上看，土地流转方式传统，流转率不高。农业承包合同纠纷、土地承包经营权纠纷、宅基地使用权纠纷、农村土地承包经营权互换合同纠纷等传统的土地流转纠纷案件仍然居多，农村土地承包经营权入股、抵押等新型土地流转纠纷案件极少。

主要分为如下几类：一是发包或调整土地引起的纠纷。有的村委会擅自变更上届村委会签订的承包合同或对土地重新发包，有的在妇女出嫁、离婚或者丧偶后，单方终止合同，剥夺妇女的土地承包经营权。有的部分乡镇政府滥用职权，擅自发包土地或干预农民自主经营权，干预承包合同的订立和履行。

二是因承包合同的履行引起的纠纷。如承包人拒不给付承包费、承包地被征收后补偿款的分配不公、承包人改变土地用途等等。

三是村民之间转包土地引发的纠纷。如因转包土地被征收后补偿费归属纠纷、因转包土地上种植特定作物引起纠纷、因客观情况发生重大变化，原先确定的土地流转租金过低引发的纠纷。

四是土地集中流转后租金分配引发的纠纷。经承包户同意，村委会把土地集中起来，统一对外流转。有的农户认为租金分配不合理，诉请撤销村委会与他人签订的出租协议，要求恢复土地承包关系。

五是经济利益驱动而毁约引起的纠纷。土地发包初期没有提出异议或进行荒地开发时没有提出异议，后来经开发土地状况变好或种植的农产品价格上涨，或者是政府政策的优惠等方面的原因，土地承包者获得了较大利益，土地的所有者村集体组织成员因利益驱动心理不平衡产生纠纷以原合同侵犯其集体经济组织成员权为由，强行终止合法有效的合同。

如江永法院审理的原告江永县桃川镇上洞村第五村民小组与被告周桂全农村土地承包合同纠纷一案，原告于1994年将村组机动田以招标的形式发包给被告，并约定由被告直接将稻谷上交到粮站抵扣原告的农业税等各项任务。2005年国家取消农业税等任务后，被告拒绝向原告继续上交其承包机动田应交的标产稻谷。双方因此产生矛盾纠纷，并诉至法院，原告请求法院判决被告交清承包机动田自2005年后应上交的稻谷12550斤折合人民币10040元。

二、司法实践中存在的问题

1、法律适用难。从当前的法律规范看，涉及土地流转的内容较多，如民法通则、物权法、合同法、农村土地承包法，还有许多的部门法规、规章，各部门缺乏统一的立法指导思想和价值取向，造成法官处理土地流转纠纷中观点混乱，裁判不统一。加之国家以及地方政府制定了一些关于支持农村土地流转的政策，按照这些政策的规定，部分农村土地流转是有政策依据的，但是国家法律的制定比国家政策出台的程序更加复杂，国家法律滞后于国家政策。

农民根据国家政策作出的土地流转行为一旦发生纠纷诉至法院，由于法院只能以法律、法规、司法解释或者参照部门、地方规章裁判案件，而不能以国家政策作为裁判的依据，导致法院在土地政策和法律制度的把握上难以取舍，左右为难。同时，受党委政府经济发展和稳定大局的影响，法院依法裁判也受到了限制。

如一些土地承包经营权流转行为程序不合法，一些农民要求索回土地承包经营权，在法律上可以站住脚，如果法院支持农民索回土地承包经营权的诉讼请求，当地政府对法院的意见大，会涉及一大批此类案件，社会效果未必好;如果法院驳回农民索回土地承包经营权的请求，法院自身底气不足，农民也会上访闹事。因此，人民法院在审理此类案件时很难做到法律效果和社会效果的统一。

2、事实认定难。一些案件由于历史久远，举证不足导致认定事实困难，加之土地部门的登记不规范，重复登、漏登等现象存在，使土地权属难以认定。如江永法院审理的原告桃川镇三板桥村四、五组与被告毛兴雄农业承包合同纠纷一案中，就因为被告毛兴雄在1991年时所承包的土地被政府征收一部分用于修建公路而致使土地全貌发生较大变化以及该宗土地在过去登记之中本身就存在着登记不全的瑕疵，从而导致案件的事实认定和证据采信相对一般案件来讲要复杂很多，给案件审理带来困难。

一些案件由于土地流转操作不规范导致认定事实困难。农村土地代耕、互换、转包由于一般发生在亲朋之间，没有书面合同，即使有书面合同，也因合同文字表达不清而难以判断双方的权利义务，或者流转的主体不符合法律规定，诸如此种有关流转程序上的不严格所导致的农村土地流转成讼后举证难的问题，往往双方都有一批证人，证词相互矛盾，甚至出现为双方作证的情形。如江华法院2014年审理的一起土地互换合同纠纷，土地是30年前换的，当事双方是同村亲友，所做的证据都是相互矛盾，事实很难查明。

3、案件处理难。虽然三年来我们受理的土地流转案件总数不多，但是有些案件影响面较广，案件背后的利益关系更是复杂，既涉及政府或投资者的利益，又涉及到土地所有权人、使用权人的利益，往往是牵一发而动全身，无论怎样判，都有可能引发群众性纠纷。如江永县法院受理的桃川镇下圩村委会与某外地个体户荒山承包合同纠纷案，该案牵涉到下圩村472户1800余名村民的切身利益，村民强烈要求解除合同，但承包方提出如果不能继续履行协议就要村委会赔偿损失160万元，双方分歧大且形成了严重的对抗心理，处理稍有不慎就有可能导致群体性恶性事件的发生。

还有一种情况是，在政府大规模的产业集约化的驱动下，村里的成片土地与承包商签订了开发协议，但是个别农户主出于眼红、故意刁难或者重土观念，不愿发包，使成片土地无法集中开采，产业集约化无法形成而导致纠纷。这种情况下，法院若判决户主胜诉，则会影响当地农村经济的发展，若判决户主败诉，在法律上又无任何依据，因为对于该块土地，户主承包不承包有自主权。如何处理，人民法院处于两难境地。

4、调解协调难。有的土地流转纠纷案件由于社会历史或政策等多方面的原因，农户往往抱团给政府或者法院施压争取利益甚至不当利益，双方对立情绪大，矛盾激烈，不配合调解和服判息诉，动辄上访，仅从法律的角度难以从根本上化解矛盾。

还有在一些土地流转纠纷案件特别是承包地征收补偿费用分配纠纷案件中，对一些有资格参与分配而未分配的村民，被告方往往不出庭，抱无所谓态度，给案件的调解和判决增加了难度。加之早些年，一些农民觉得种田划不来，存在抛荒现象。现在，种田有了粮补资金，这些抛荒的农民要求收回土地承包经营权，由此引起纠纷。当地政府是绝对不同意这些抛荒的农民重新获得土地承包经营权，但是农民失去了土地就一无所有，在二者的期盼与要求中，人民法院难以协调。

5、执行难。土地流转后新的经营人已经进行了投资，不愿意交出土地履行法院判决;很多土地流转收益已经“落袋为安”，村民不愿返还，村集体又没有其他财产可供执行，造成判决后的执行难，加之土地流转纠纷当事人双方一般积怨较深，案件审理当中，当事人往往因宗族利益、私人恩怨关系，极易发生累诉、缠诉、乃至赴省进京上访，甚至群体性的械斗事件，处理不好，法院、法官都要担责，导致法院执行此类案件的意愿不高。

如蓝山县因有争执还未下发的林权证约5万本，这些证件一旦发放下去，不仅会大大增多山岭林地的权属确认诉讼纠纷，甚至有可能爆发大规模的宗族械斗事件。蓝山县法院对此采取的是有限立案的内部政策，对矛盾尖锐的土地流转案件往往在诉前做当事人的思想工作，或联系当地党委、政府及相关基层组织共同做矛盾化解工作。

三、相关的意见和建议

1、搞好土地确权和完善法律制度相结合。土地确权是审理好土地流转纠纷的基础和关键。借鉴祁阳肖家镇的典型经验，国土部门要加快农地地籍调查，建立准确、完善的土地档案，对农村集体土地所有权、宅基地使用权、农村房屋所有权、农村建设用地使用权、农村土地承包经营权、农村集体林权、“四荒地”使用权等进行确权登记颁证，进一步明晰集体土地所有权的主体、行使代表和成员资格，保证农村土地权属清晰，四至界限明确，为产权交易奠定可靠的基础。特别是要进一步做好农村土地承包完善工作，抓住做好二轮承包契机，与农户签订土地承包合同，发放土地经营权证，建立健全土地承包台账。

同时，要认真疏理法律、法规与政策之间的关系，统一立法尺度，完善相关法律规定，如明确规定不同土地流转方式的法律责任，增加一些承担法律后果的内容，以有效地执行国家法律、法规。对我国法律、法规对农村土地流转规定有相当一部分较为笼统不够明确具体、可操作性不强的条文，进行修改完善，增强执法司法的可操作性。如《土地承包法》有的条文只有禁止性规定，原则性规定，并没有相应的责任承担和制裁规定，导致法院审理过程中很难操作。对这样的条款可以明确规定不同土地流转方式的法律责任，增加一些承担法律后果的内容，以增强执法司法的可操作性。

2、建设土地流转服务平台与规范土地流转程序相结合。首先要建立健全农村土地流转管理机构。土地流转是涉及农民土地承包权益和农村基本经营制度的大事。但当前，侵害农民土地承包权益、改变土地农业用途、随意违反土地流转合同约定，流转行为不规范等问题时有发生，因此，加强对土地流转行为的指导、监督和管理是当前形势的迫切需要，应当借鉴祁阳县成立土地流转服务中心的先进经验，建立健全各级农村土地承包流转管理机构，建立土地流转合同台帐和管理制度，监管农村土地流转交易行为和土地规模经营项目，强化农村土地流转过程中的物权保护，从而有效地预防农村土地流转过程中各类纠纷的发生。

其次要建立健全农村土地流转服务机构。农户缺乏法律意识、市场信息把握不准是导致纠纷发生的重要因素，建议建立健全农村土地流转专门服务机构，为农户提供政策法律法规咨询、土地流转信息、受理流转价格评估、指导流转合同签订等服务，从而为规范土地流转打下坚实基础。特别是乡、镇政府应加强流转合同的引导和备案工作，对可能存在的风险和法律漏洞及时对农民进行提示，对已签订合同进行备案登记，引导农民规范合理进行土地流转，确保在源头上减少和预防土地流转纠纷的发生。

3、坚持公正司法与能动司法相结合。要加强证据的审查判断，结合农村的实际，尊重农村的公序良俗，严把证据的合法性、真实性和关联性，依法采信证据，准确认定事实。对有利于农业发展、农民富裕、农村繁荣的土地流转改革举措，坚决提供强有力的司法支持和保障；对集体土地征用、集体经济组织成员身份等复杂、疑难问题，受理、审判、执行各个环节要慎之又慎，正确理解政策原理和法律精神，统筹兼顾各方利益，公正妥当处置；对农村土地流转纠纷的处置，严把立案审查关，合理引导诉争各方通过提请党委、政府协调解决或引导当事人达成调解等方式解决，并及时向党委政府报告纠纷形成和发展动向；对于行政主导解决的重大案件，如对出嫁女分配补偿款案件、政府主导的大规模招商承包案件等等，法院可做好法律咨询，从司法角度谋划解决思路和方案；在土地流转纠纷的调处中，建立以人民调解、行政调解、司法调解为轴心，以行政处理、仲裁裁决、诉讼判决为保障的联动调解机制，形成司法调解权、行政权、审判权相配合的纠纷解决体系，以及时高效地处理各类土地流转纠纷。

同时，在中立的原则下，要加强当事人的举证指导，适度强化依职权取证，尽可能排除证据之间的矛盾，最大限度地查明案件事实，维护合法权益，增强司法裁判的公信力。

4、加大法律的宣传与转变群众观念相结合。要把土地流转政策、法律法规列入农村法制宣传的重点，采用多种生动、有效的形式，加强农村土地承包法、合同法等法律法规和农地流转政策的宣传，使广大农户知晓农地流转的相关规定。要加强巡回审判，现场审案，通过身边的案例，让相关农户了解农地流转的权利义务、法律责任，使广大农户增强契约意识、证据意识、守法意识和诚信意识，做到依合同办事、依法律维权。

同时，制定鼓励土地流转的政策措施，改变农民“恋土”观念，提高基层干部“以地生财”的意识。如建立土地流转扶持资金，对全部转出土地的农户给予一定的补助;对通过采取土地流转合作方式集中农户土地进行规模经营、带动农户增加收入的种养大户给予政策倾斜。