土地流转专业平台

    农村土地流转，主要是指农村土地承包经营权的流转。加快农村土地流转，是新形势下进一步优化农业生产要素，促进规模经营，提高土地利用率和农业产业化经营水平，以及统筹城乡发展，建设现代农业的客观要求。今年的中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，进一步明确了做好农村土地流转工作的原则、重点和意义。省委、市委也明确把“创新农村土地流转机制”作为破解经济社会发展难题的一项重大任务和关键举措，列入重点改革任务。近年来，我市农村土地流转情况如何?对推动农村改革发挥了怎样的积极作用?还有哪些问题需要解决?带着这些问题， 7至9月，市政协组成调研组深入各县(市)，对全市农村土地流转情况进行了调研，在调研中发现，许昌作为农业大市，各级政府及涉农部门尊重农民意愿，以土地流转为抓手，出台政策、完善服务、创新模式、联动发展，有效促进了新型城镇化和农业现代化协调发展，推动了我市农村全面深化改革稳步前进。但仍然存在一些不容忽视的问题，调研组在认真研究分析的基础上，提出了针对性的意见和建议，现将具体情况报告如下：

一、全市农村土地流转基本形势

    近年来，我市在稳定家庭承包经营的基础上，按照“政府引导、产业带动、群众自愿、规范有序”的原则，突出抓好政策扶持、完善组织、创新方式、强化服务等关键环节，积极推进农村土地承包经营权流转，为农业“转”出了效益、为农村“转”出了活力、为农民“转”出了希望。截至2013年年底，全市农村土地流转率为35.4%，高出全国平均水平近10个百分点(见图1)。

(一)土地流转进程加快

    总体上看，我市土地流转量呈逐年上升趋势，且增幅较大。截至目前，全市共流转土地面积148.1万亩，占家庭承包耕地总面积的35.4%，涉及农户35.8万户，占全市农户总数的38.9%。全市土地流转面积比2005年增加了125.1万亩，年均增加13.9万亩,土地流转率也提高了近30个百分点。具体到各县(市)，大多数超过了全国平均水平，作为农业大县的鄢陵县和许昌县，土地流转率都超过了40%(见图2)。

(二)农户土地流转意愿增强

    调研组对5个县(市)22个乡(镇)的12个土地流转经营单位(大户)、36个农户进行了抽样调查。在36个农户中，已进行土地流转的户数占63.2%，流转面积占调查户家庭承包经营耕地面积的65.8%，说明流转户已占多数;户均非农劳动力占家庭劳动力的40.3%，因家庭主要劳动力外出务工或从事其他产业导致无人或无时间耕种的农户占41.6%，说明农户精壮劳动力外出务工已成主要选择，农业劳动力缺失间接促进了土地流转;认为流转收益比较稳定的占70%;认为流转收益高于自己种粮收益的占75%，说明土地流转能够带来较多收益，正被越来越多的农民接受。调研中我们发现，农民参与土地流转的积极性、主动性逐步提高，认可土地流转的比例明显高于流转现实水平。

(三)经营规模不断扩大

    农村土地流转正由分散、零星流转逐步向集中连片、适度规模经营方向发展，为推广应用农业新技术和提高机械化水平提供了更便利条件，大大增加了农业生产的产出效益，促进了现代农业持续快速稳定发展。目前，我市规模经营面积27.52万亩，百亩以上的流转大户1755个，500亩以上的经营大户224个，部分流转主体经营规模超过了1000亩。

(四)经营主体日趋多元

    在全市农村148.1万亩土地流转面积中，农户间流转47.2万亩，占31.9%;流向农民合作社的38.3万亩，占25.9%;流向农业企业的41.8万亩，占28.2%;流向专业大户的18.6万亩，占12.6%;流向家庭农场的2.2万亩，占1.4%(见图3)。

    从中可以看出，随着农村经济的发展，农村土地流转已不再局限于承包农户之间，农业企业、农民合作社、专业大户等新型农业经营主体积极参与土地流转，正成为我市土地流转经营主体的中坚力量。

(五)流转形式渐呈多样

    随着农村的发展进步和改革深入，一些经营主体大胆探索土地托管、土地入股组建股份合作社等新型流转方式，显著提高了土地利用率及产出率。从图4中可以看出，全市农村148.1万亩土地流转面积中，租赁77.6万亩，约占52%;转包38.8万亩，约占26%;互换11.3万亩，约占8%;托管8.5万亩，约占6%;转让、入股等其他形式11.9万亩，约占8%。我市农村土地流转的形式正由过去以转包为主，逐渐转变为租赁、转包、互换、托管等多种形式并存。如鄢陵县义收农业合作社在张桥镇潘庄村等地租赁了1000多亩土地，在彭店乡、马坊乡、望田镇等地托管土地3000多亩，大力实行粮食生产全程机械化、标准化，增加了农业产量，提高了农民收入。

(六)市场取向开始显现

    改革的不断深入和人们经济意识的增强，“市场”对土地流转的作用越来越明显，土地的配置和利用形式也随之发生了深刻变化。当初邻里、亲友之间通过转包、代耕的形式流转土地，或者农户委托村社代为流转，无偿或只象征性收取一定报酬的转包和转让等形式逐渐减少，流向专业大户、龙头企业等经营主体的土地逐渐增加;新增流转面积主要以租赁为主，租金形式以收取现金或粮食折价为主，土地流转后多用于种养业、观光、花卉、蔬菜、中药材种植等高附加值农产品生产，市场化和商品化程度不断提高，市场的带动作用、示范作用日益明显。

二、全市农村土地流转的具体做法

    我市农村土地流转呈现出的良好发展态势，是市场经济深入发展的结果，更与各级政府顺应规律、规范引导、有序推动密不可分。在多年的工作实践中，我市结合实际，大胆探索，形成了一系列行之有效的成功做法，使农村土地流转实现了从农民自发型到市场和政府“双手”推动型的历史性转变。

(一)政策支持，积极推进流转

    我市于2012年出台了《许昌市三化协调试验区关于重点扶持种粮农民专业合作社发展的实施办法》，明确规定对集中连片流转500亩以上规模的经营业主和乡(镇)进行奖补，同时在基础设施建设、附属设施用地等方面配套优惠政策，为开展流转工作提供了有力的政策支撑。2013年，首批29个流转项目获得财政奖补资金510万元。各县(市)也都结合实际制定了具体措施，加大扶持力度，推动土地流转在全市较快铺开。

(二)搭建平台，完善服务体系

    截至2013年年底，全市共建立8个县级服务中心、48个乡(镇)土地流转服务中心、350个村级土地流转服务站。各级土地流转服务组织抓住“我想转包，谁要”和“我想承包，谁有”的土地供求矛盾，通过开展供求信息搜集、发布、政策咨询、合同签证、档案管理、矛盾调解等指导服务工作,努力推动土地流转市场化、规范化运行。

(三)注重创新，探索流转模式

    一是“资金互助、化零为整”模式。成立专业合作社，社员把承包的土地、农机具、技术、运输或加工设备“存”进去，折价入股或按年收取“利息”或分红。这样把零散的土地、资金、设备、技术等集中起来、形成规模，增强了企业和产品的市场竞争力，以此推动农业增效、农民增收。如鄢陵县“大力鼓种植农民专业合作社”，通过资金互助解决合作社运转资金，使本村土地由“零”变“整”，有力地带动了当地的土地流转。二是“外包带动、资本下乡”模式。通过招商引资，吸引有实力、有意向的工商企业或投资商，进山入村、承包土地、投资兴业，建设现代农业园区、发展适度规模经营。如许昌县郁金香现代农业有限公司、长葛加多宝公司种植基地、鄢陵建业集团绿色基地。三是“分工协作、联合经营”模式。种粮大户、专业合作社、家庭农场等新型农业经营主体之间，根据各自生产需要，整合资源，取长补短，进行“合作”经营。如鄢陵县陶城镇种粮大户耿红要与振峰农机专业合作社采取“机技结合、分工协作、增产增效”的模式进行合作，耿红要主要负责粮食种植技术和粮种培育，把粮食的耕、种、收等服务全部交给振峰农机专业合作社。种粮大户减少了对农机具的投入、缓解了资金压力，农机专业合作社也有了相对固定的服务对象，双方实现了“共赢”。

(四)搞好结合，实现联动发展

    各县(市)在土地流转过程中，紧紧围绕全市粮食高产创建“百千万”工程和农业产业化集群发展，结合区域优势和农业特色，以流转促发展、以发展带流转，较好地实现了多方共赢、联动发展。一是与推进农业产业集群相结合。如许昌县建立优质小麦、烟叶、花卉等示范基地，拉动土地集中高效经营，并在西部6个乡(镇)规划了8万亩的烟叶“金色产业带”，流转土地2.7万亩。二是与发展农业专业合作组织相结合。如许昌县惠民农机专业合作社，先后在张潘镇的门道张、城角徐、盆北、杨寺、焦庄等7个行政村租赁土地3500余亩，托管土地13000亩，充分发挥农机优势实现粮食生产全程机械化，每亩节约成本5%至10%，深受当地群众欢迎。三是与培育龙头企业相结合。如国家农业产业化重点龙头企业——天和农业公司，先后在许昌县将官池镇、河街乡、小召乡共流转土地1.3万亩，建成有机蔬菜生产基地，公司规模不断扩大，实力稳步增强，成为我市现代农业发展的“亮点”。四是与提高农民收入相结合。转出土地的农民不仅获得了流转收益，不少还被返聘到龙头企业、专业合作社等成为“农业工人”，土地流转为农民带来了双收益。如鄢陵县“日照市春雨园艺有限公司”，流转土地1500亩发展花卉苗木，土地流转后的牛北村农民除一部分外出打工外，其余的全部在公司内就业，月收入为2000至3500元，实现了“转地”不“转业”、“失地”不“失利”。

三、存在问题

(一)土地流转市场运行机制不健全

    一是土地流转的市场供给、需求机制尚未真正建立起来。由于散户和大户之间在生产理念、经营规模和提效增利等方面存在较大差异，两者在土地需求与供给信息上很容易出现不对称，一定程度上提高了土地流转交易成本，使得“散户—大户”的土地流转路径很难有效形成。二是市场中介服务不完善。目前，全市县级土地流转中心都已成立，但承担土地流转具体事务的乡、村两级管理机构，服务功能不完善、作用发挥不明显。比如村级信息联络员大多由村委会主任担任，繁杂的村务缠身，使之很难抽出时间具体开展土地流转信息搜集、整理，导致土地流转基本数据统计不全、不准、不及时。抽样调查结果显示，尚有8.5%的农户反映当地没有或不清楚当地是否有土地流转服务组织。三是利益保障机制不健全。土地流转前,对种植大户和企业主农业经营能力的资格审查和评估不够规范;土地流转后,企业主一旦经营出现失误,或遇到严重灾害导致无法履约，又缺少有效的补偿办法,就会给流转农户造成较大经济损失，也会给当地政府造成一定压力。如禹州市某农业有限公司，在郭连镇一次性流转土地6000多亩，因管理不善、资金周转困难等多种因素影响，企业经营陷入困境，土地租金未能按时支付，农民利益受损，带来一系列社会问题。

(二)土地流转有关政策制定、落实存在薄弱环节

    一是缺少统筹全市农村土地流转的综合性意见。目前市里出台的文件主要是针对三化协调实验区的，需要尽快制定统筹全市农村土地流转的综合性意见，进一步细化土地流转的准入、退出、补贴、奖励等措施，进一步明确财政、金融、社会保障和农业基础设施建设目标，为有关部门和各县(市)开展工作提供遵循。二是政策落实存在薄弱环节。调查发现，各县(市)制定出台的各种优惠政策，有些出现了棚架没有落实到位，有些实施一段时间之后“销声匿迹”，挫伤了流转大户的积极性。“政府承诺给我的种粮补贴我等了快两年了都没有兑现，钱是一方面，最主要的是伤心!”一位种粮大户在谈到这个问题的时候感觉很无奈。三是宣传发动还不到位。一部分农民不了解土地流转的好处，不熟悉相关规定，不能够依法维护自身利益，不同程度存在“盲目”流转、“跟风”流转等现象，加之部分基层干部在思想上求稳怕乱，对土地流转工作重视不够，引导不力、服务不细，影响了流转的速度和质量。

(三)土地流转配套措施亟须完善

    一是基础设施建设、管理滞后。农田水利基础设施，农村交通、能源、通信等设施，不同程度存在投入不足、规划不科学、管理不到位等问题，不能满足农业规模经营发展的需要。调查中发现，近两年大旱使部分地区粮食生产遭受较大损失，暴露出我市一些地方农村水利基础设施规划、建设、管理滞后的问题，有的乡村水利基础设施超期服役、带病运行，“一天浇不了几亩地”，对于一个承包几百亩、上千亩的流转大户来说，揪心焦急可想而知。“浇地难”是本次调研听到看到的较为突出的问题之一，已经直接影响农村土地流转进程。二是科技、人才与实际需求脱节。乡、村级农业技术推广服务体系不完善、不配套，从事农业科技推广经营条件艰苦、待遇较低，使得科技人才资源匮乏，不能满足新型农业经营主体发展需求。三是农业保险作用不明显。现有农业保险覆盖面小，产品设置不科学，保障、赔付水平低，很难发挥风险保障的作用。以小麦保险为例，2013年亩均保费3.6元，受到旱灾、虫灾和涝灾等自然灾害造成减产或绝收时，保险部门只赔付种植过程中的物化成本，亩均30至50元，与农民投入生产成本悬殊太大。

(四)土地流转经营资金、配套用地等老大难问题仍待突破

    首先是资金方面。由于农业具有投入大、周期长、见效慢的特点，且种植用地大都是租赁农村土地，难以通过抵押方式取得商业银行贷款，只能通过相互担保的方式获得银行贷款，不仅融资成本较高，而且连带风险比较大。其次是土地方面。农民(机)专业合作社和农业企业的办公设施用地、机具存放用地、产品加工和仓储用地等，都不同程度存在“用地难”问题，已越来越成为制约发展的瓶颈。例如，鄢陵县振峰农机专业合作社发展势头很好，却苦于没有必要的设施用地而难以扩大服务规模。该社负责人反映，当地一些合作社的农机具只能露天摆放。

四、若干建议

    促进农村土地流转、加快现代农业发展，要抢抓改革机遇，致力于完善政策措施、构筑服务体系、加强机制建设，积极引导、规范有序、加快推动。

(一)制定加快土地流转工作的指导意见

    农村土地流转是大趋势，也是农业现代化的必由之路。建议市委、市政府尽快研究制定具有许昌特色的加快推进农村土地适度规模流转的意见，为各县(市、区)及有关部门制定配套政策提供依据，尽快形成多部门联动助推全市农村土地流转的良好局面。农业部门作为牵头单位，在细化、规范土地流转相关工作机制的同时，要加大督导协调力度。财政部门要继续实施种粮大户补贴，在增量资金中加大对新型农业经营主体的支持力度，积极探索“谁种粮，补贴谁”的新模式，直接瞄准实际种粮户，不断提高农业补贴的精准度，充分调动种粮积极性。金融部门要针对农业企业特点，结合国家新近推出的一系列支农惠农政策，创新金融服务产品，推出简便快捷实用的信贷措施，为新型农业经营主体获得资金支持提供便利。保险部门要拓展农业保险的广度和深度，稳步开展主要粮食作物保险试点，逐步推广农房、农机具、农业设施等保险业务。

(二)引导土地流转规范有序发展

    一是加大宣传力度。充分利用各种媒体，大力宣传有关土地流转的法律法规和流转增收致富的典型，努力提高干部群众对土地流转重要性的认识，激发参与热情，让农民了解政策、消除误解、积极流转。二是坚持规范操作。土地流转必须坚持“依法、自愿、有偿、规范”的原则，树立依法流转意识，充分尊重各方特别是农民意愿，严格执行土地流转程序，按照要求开展合同签订、变更、解除等工作，积极妥善调解和处理纠纷，促进土地流转规范化发展。三是完善服务体系。积极探索通过市场调节土地流转的长效机制，成立许昌市农村土地流转指导中心，负责全市农村土地流转的监督管理和指导服务工作;县级建立土地流转信息库;乡(镇)扩大土地流转服务中心覆盖面，积极开展土地流转供求登记、信息发布、土地评估、政策咨询等服务工作;村级成立土地流转合作社，接受农户申请托管的土地，使土地流转进入有序的市场化轨道。通过大力推进土地流转服务体系建设，规范土地流转管理服务，进而规范土地流转行为。

(三)加大农业基础设施规划、建设、管理力度

    一是提高规划水平。要按照科学发展和规划先行的原则，以促进农业适度规模经营为目标，市农业、发改、交通、水利、国土、财政等部门要加强协作，统筹安排，制定总体规划和专项规划，形成系统配套兼容的全市农业基础设施建设规划体系。各县(市、区)按照全市规划要求，结合当地实际，制定本地近期和年度实施计划。二是加大建设力度。水利上要按照习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的重要兴水治水方略，结合我市推进实施三大水利重点项目，持续加强农田水利基本建设，不断提高抵御自然灾害能力，提高农业综合生产力，增强农业发展后劲;交通上要继续加强农村公路建设，以新一轮改造工程规划实施为契机，提高建设标准，优化路网布局，适应农业大型机械通行需要;电力上要继续加大电网建设力度，不断完善农网工程。三是依法加强管理。要积极探索实行市场化管理和商业化运作，朝着与市场经营运行机制相一致、相适应的方向发展。引入利益驱动机制,改革完善农村基础设施建设管理体制，加强村级基层组织建设，提升其对农村公共财产的管理能力，推动农业基础设施建设和管理水平全面提高，促进农业和农村经济协调发展。同时，建议行政执法部门要加大执法力度，依法打击破坏农业基础设施的不法行为。

(四)完善土地流转综合利益保障机制

    一是增强风险防范意识。参与农村土地流转的各方要牢固树立风险防范意识，在土地流转的业主资质考察、经营项目选择、流转租金价格、合同期限确定，以及流转合同的签订、鉴证、备案、登记和跟踪管理等各个环节，都应采取风险控制措施，实施风险预警和风险管理，把流转风险降到最低。二是逐步完善农村土地流转市场准入、退出和监管机制。对进入土地流转市场的种植大户、企业主，严格审查其农业经营资质，进行评估认证;对经营项目进行备案，对大宗土地流转要实行重点登记备案制度;探索对受让方“先交租金(给第三方)，后种地”的风险防控措施，设立农村土地流转风险基金，对因经营不善或自然风险、市场风险导致受让方生产经营无法继续进行的，实行退出机制切实保护农民利益，多策并举逐步建立健全农村土地流转风险防控机制。三是促进农村人口有序转移。制定促进农村劳动力转移的优惠政策，鼓励农民进城务工经商，助推农村土地有序流转;加强农民再就业培训，为农村劳动力向二、三产业转移提供条件，让一部分农村劳动力能够出得去、挣到钱、留得住，使大量的农村人口离开土地、离开农村、向城市转移，为农村土地流转创造更大发展空间。

附：许昌市政协全市农村土地流转情况调研组

组长：张建庄

成员：李光亚 殷海松 关新来

李 菲 张保化 纪民晓

张 旭 陈广洲 陈旭恒

唐 成 苏 晓 李剑锋

薛金国 陆亚娟 宋 奇

王明丽 杨育民 李 辉

高 歌 郭华强 聂宏芳

于晓辉 郑 唯 朱丽娜

王伟琪 司君伟 王 巍