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实现城乡统筹发展，缩小城乡差距，加快推进新农村建设是党的十八大提出的重要目标。农村土地综合整治是实现上述目标的重要手段。德州市农村土地利用不充分，整治潜力巨大，具有深入开展农村土地综合整治的基础和条件。

一、现状及潜力分析

农村土地综合整治可大体分两个方面。一是农村建设用地整治。主要是通过增减挂钩政策实施村庄拆旧建新及砖瓦窑厂等工矿废弃地的复垦；二是农用地整治。主要是通过对田、水、路、林进行整治，增加有效耕地面积，提升地力，改善农业生产条件。

（一）农村建设用地整治潜力分析。德州市农村居民点数量多，规模大，布局分散，户均占地多。全市现有农村居民点8319个，总面积150万亩，农村居民124万户，户均居民点占地1.2亩，人均居民点占地0.39亩，两项指标均居山东省前列。如按国家和省规定的人均居民点占地标准进行整治，可分别节约土地60万亩和100万亩，整治潜力巨大。如按30年全部完成村庄整治计算，年需整治村庄277个、4.15万户，每个乡镇年均整治2个村，年均新增耕地3.3万亩。近年来，德州市积极推动增减挂钩工作，形成了政府推动、市场驱动、公众参与的土地整治机制。2009年以来，全市共申报土地整治挖潜项目9批，规划拆旧面积10.5万亩，涉及400个村庄、4.2万户农民，实施完成后可挖潜用地指标8.36万亩，其中申报村庄整治为主的土地整治项目5批，拆旧规模5.69万亩，可产生挖潜指标4.06万亩，已取得指标1.6万亩；申报砖瓦窑厂等工矿废弃复垦为主土地整治项目4批，可产生挖潜指标2.9万亩，已全部通过验收。目前，全市增减挂钩项目总进度为60%。齐河、禹城等县（市）农村建设用地整治工作走在了全省乃至全国前列，国内主流媒体多次予以宣传报道。

（二）农用地整治潜力分析。德州市现有耕地960万亩，其中基本农田812万亩，人均耕地1.7亩，耕地总量和人均耕地位居全省前列。“十二五”期间，德州市需建设高标准农田277万亩，占全市耕地总面积的28.8%，共分4年完成，年均整治70万亩。德州市虽然耕地总量大，但农业基础设施老化，中低产田所占比重依然较大，据全市耕地质量动态监测显示，全市中低产田约337万亩，占全市耕地总面积的36%。此外，德州市还有可利用耕地后备资源60多万亩，其中盐碱地、荒地后备资源20多万亩，居民点周围取土坑、废弃坑塘、老化林地等后备资源40多万亩。近十年来，全市共实施以农地整治为主的土地开发整理项目1100多个，新增耕地近30万亩，其中，实施国家、省投资土地开发整理项目63个，总规模97万亩，争取上级资金15亿元，新增耕地12万亩；实施以补充耕地为主的县（市）投资土地开发整理项目1000多个，新增耕地13亩。截至目前，德州市已建成高标准农田120万亩。

二、取得的主要成效

（一）农民居住条件明显改善。通过科学规划，在较短时间内改善了农村生态环境和农民生活条件。目前，德州市已新建社区78个，新建安置房4.5万套，建新面积470万平方米，其中公共设施和基础设施面积30万平方米，农村受益人口达12万人，新建社区大力实施美化、绿化和节能工程，原来农村脏、乱、差的环境得到彻底改善，城乡差别明显缩小。

（二）农业生产条件明显加强。近3年，通过农地整治，全市共新修改建硬化道路500多公里，新打机井2000多眼，新修各类桥涵4500多座，泵站30多座，梳理开挖沟渠700多公里，植树60多万棵，土地平整新增耕地面积2万余亩，建成旱涝保收高标准农田50多万亩，农业抵御自然灾害能力明显加强。

（三）用地指标不足的局面得到有效缓解。五年来，全市通过砖瓦窑厂等工矿废弃地复垦和村庄整治，利用增减挂钩政策，共挖潜节地指标4.5万亩，使大批项目落地，有力促进了经济的持续健康发展。

（四）产业规模集聚水平不断提升。德州市在建设社区同时，大力发展产业园区建设，有效促进了产业规模的集聚。目前，全市已兴建规模以上产业园区300多个，转移农村劳动力30多万人，产业规模的集聚效应还在进一步扩大。同时，通过土地规模整治，农业基础设施条件的进一步增强，更加方便的机械化耕作，为大规模种植创造了条件，有效促进了土地流转。

（五）拉动内需的作用进一步显现。在当前房地产市场面临调整的压力下，农民建房、农村基础设施建设、土地整理等，将有效拉动建筑、建材、运输等行业的发展，间接的带动社会资本、民间资本参与现代农业和新农村建设，对促进农村投资与消费发挥着重要作用。如合理安排整治规划期，年均可拉动GDP增长3%左右。

三、存在的困难和问题

农村土地整治工作涉及面广，政策性强，资金需求量大，是一项复杂的系统工程，推进过程中还存在一些不容忽视的问题。

（一）规划问题。村镇建设规划、土地利用总体规划、产业发展规划等规划之间还有待进一步衔接。个别地方新区建设选地的随意性强，不符合规划现象时有发生，土地利用规划调整压力大；有些社区建设未体现地方特色，过度追求节地率，与实际结合不好。

（二）资金问题。受体制影响，资金整合范围和数量有限，因节余指标实现土地收益与项目区拆迁复垦有一定的时间差，造成地方政府前期垫付资金量大，整治资金相当紧张。另外，如何筹集资金和怎样分配使用资金，形成健康发展的良性循环机制；如何加强资金管理与监督，使有限的资金发挥最大的效益也是亟待解决的问题。农地整治方面，全市每年农地整治资金近10亿元，分布于发改、财政、水利、国土等部门，资金整合力度不够，整合效益有待进一步提高。

（三）政策问题。增减挂钩工作在全国还是实验阶段，规模、指标、政策等问题还没放开，很多问题尚在探索阶段。特别是指标问题，全省每年5.5万亩，分配给德州市最多7000亩，德州市增减挂钩指标严重不足。

（四）组织问题。增减挂钩工作是一项宏大社会工程，涉及单位部门多，需要各部门解决改革创新的问题比较多，各级政府特别是县、乡两级必须组织专部力量，来研究、协调、推动这项工作。

（五）管护问题。项目建成后，需严格制定管护措施，筹集落实管护资金，确保项目长期发挥效益。

四、未来发展模式研究

（一）加强政府主导作用。进一步增强对土地综合整治工作重要性的认识，将其作为改善民生、统筹城乡发展的重要手段，列入党委、政府中心工作，采取扎实措施强力推进。以顶层设计的理念，前瞻性的眼光，超前的举措，结合新一轮土地利用总体规划，在调查分析整治潜力的基础上，超前谋划，合理布局项目区，科学编制土地综合整治规划。用足用好增减挂钩政策，合理分配城镇和农村发展空间，真正让增减挂钩政策惠及农村和城镇，政策利益由两者共享。增减挂钩是一系复杂工程，涉及规划、建设、资金、审计等方面工作，必须坚持政府主导、部门联动，形成整体工作合力，进一步明确部门分工，按照各自职责做好相应工作。

（二）破解挂钩指标瓶颈。积极争取上级支持，力争德州市成为“两区同建”和增减挂钩工作的试点，放开挖潜指标控制，在确保耕地总量动态平衡的前提下，用好政策，创新思维，超前谋划，破解指标瓶颈，积极探索出一条新路子。根据德州市实际，全市年度挖潜指标应在3万亩左右，既能解决每年2万亩左右的指标缺口（主城区约5000亩，其他县市总计约1.5万亩），又能拿出部分指标用于易地调剂筹集资金。按每年挖潜3万亩指标计算，全市村庄整治周期约为30年，年需整治村庄约300个，除村民自筹外年需资金约60亿元。

（三）做好资金筹集。做好增减挂钩工作最关键、最核心的问题是保障资金到位。资金主要从土地招拍挂和指标的易地调剂两个方面筹集。全市每年拿出挖潜指标的20%（6000亩，与全市近3年年均经营性用地招拍挂面积相当）用于经营性用地招拍挂，可筹集资金40多亿元；另外拿出20%用于易地调剂，可筹集资金20多亿元，将取得的收益存入专户，作为本金循环用于增减挂钩工作。农地整治方面，按照“渠道不乱、用途不变、专账管理、统筹安排、各记其效”原则，将新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、土地出让金用于农业开发部分、社会资金等捆绑投入，集中用于土地整治项目。

（四）突出地方特色。对已经启动的社区和园区进行完善和提高。对未启动的社区和园区，在确保符合土地利用总体规划的基础上进行重新规划，科学定位，科学选址。始终严格项目设计标准，把农村社区建出特色，外部景观、设计水平都要提升档次。合理安排社区建设时序，以近郊、乡镇驻地和老百姓改善愿望强烈的偏远乡村为重点，摸清底数，充分征求意见，科学安排实施期限。突出产业园区发展，宜工则工，宜农则农，宜商则商，重点引进劳动密集且对基础设施配套要求不高的产业，实现农民就近、就地增收。

（五）强化规划管理。一是切实加强规划的龙头管控作用，实行城乡统筹规划，实现城乡一体化发展。二是强化各项规划之间的衔接，以土地规划修编为统领，结合城镇规划、村镇体系规划等各项规划，努力做到各项规划间协调一致，基础设施和公共服务实现综合配套。规划编制过程中，按照“三集中”原则，明确撤并的村庄、集中建设的中心村和小城镇，力争一张规划管到底。三是加大规划实施力度。按照因地制宜、先易后难、循序渐进的原则，采取分别立项、统一管理、同步实施、整村推进、分类验收的项目管理方式，严格按照规划对项目区实施综合整治，保证规划得到严格执行，落到实处。

（六）积极探索创新。进一步探索集体建设用地流转的范围、形式、程序和土地收益分配制度，让农民更多参与开发经营，分享土地升值收益。借鉴城市社区管理办法，健全村民自治制度和村民议事会制度，坚持农民自主管理和市场化相结合，探索有效的管理体制。进一步加大支持力度，加强集中居住区水电气、道路等配套基础设施和社区服务中心等公共设施的建设。大力推进农村社会保障制度改革，通过建立完备的农村社会保障制度来替代土地的传统保障功能，使农民能够放心大胆地流转土地承包经营权。