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　　土地制度是农村的基础制度，放活土地经营权是农村土地制度的突破口。近年来，雨城区下大力气推进土地改革，不断激发农业农村活力，先后跻身“深化农村改革省级示范县区”“全省首批农村产权抵押融资试点县区”和“全省首创土地承包经营权示范区”行列，有效推动了全区扶贫开发攻坚各项工作。

　　习近平总书记指出：“小康不小康、关键看老乡，没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全国的小康。”四川作为西部大省，也是贫困人口相对较多的省份，尤其在一些偏远的农村山区，扶贫开发攻坚任务极为繁重。问题倒逼改革，进一步深化农村改革势在必行。四川省委书记王东明多次提出“土地制度是农村的基础制度，放活土地经营权是农村土地制度的突破口。抓住土地‘所有权、承包权、经营权’这个最关键、最复杂、最积极的生产关系，就能够带动农村其他改革攻坚突破、整体推进。”可见，全面建成小康社会的重点在农村、关键在农民，核心是围绕土地改革做好扶贫开发文章。

　　坚持问题导向，正视骨牌效应

　　14年前，原湖北省监利县棋盘乡党委书记李昌平用“农民真苦、农村真穷、农业真危险”这13个字概括出中国“三农”问题，这三个“真”，可谓是过去几十年甚至几千年中国农村的真实写照。笔者认为，要在新的历史条件下打赢扶贫开发攻坚战，必须科学厘清“小康与农村、农村与土地、土地与赋权、贫困与改革”这四对关系。

　　（一）小康问题关键是农村问题。党的十八大提出全面建成小康社会的目标，具体、生动地勾勒出全面小康社会的美好图景。回顾发展历程，2000年底，我国已总体实现小康，经过近十五年来的接力奋斗，中国已跃居世界第二大经济体，但贫困问题仍然十分突出，据统计，2014年中国农村仍有7000余万贫困人口，呈现出“多、广、深”等复杂特点。要实现全面建成小康社会的宏伟目标，关键是补齐发展短板，而农村就是当前我们的最大短板。

　　（二）农村问题关键是土地问题。土地是农民赖以生存的命根子，也是农民生活的最基本保障，它浓缩了千千万万农民的生存权、发展权和保障权，只有保护好农民的土地权利，才是对农民最直接、最具体、最实在的保护。无论是从维护改革、发展、稳定的大局出发，还是从“四个全面”战略布局的时代要求出发，都必须始终牵住“土地”这个牛鼻子，一步一个脚印解决好农村问题。

　　（三）土地问题关键是赋权问题。权利贫困是中国农村贫困现象的主要原因，而农民权利的贫困主要表现为土地财产权利的贫困。农民拥有土地的承包权和使用权，而在一些地方，不少农民的土地承包权和使用权却常常被侵犯。作为土地所有者的农民无法参与征地费用补偿的决策过程，补偿多少、何时补偿、补偿多久，常常由“行政命令”确定。这种异化的“政府行为”，严重导致了作为“集体”组成要素的农民“个体”事实上不能履行土地所有权，造成了司法意义上的农村集体土地所有权的虚置。

　　（四）贫困问题关键是改革问题。当前，在大多数贫困地区，农村俨然成为“386199部队”的驻扎地。有关资料显示，近年来，全国农民人均收入增幅维持在4%左右，农民与城市居民收入的“剪刀差”仍在3倍以上。随着农村青壮劳动力外出务工，大量土地被抛荒，留下老弱病残，谁来种地、怎样种好地的矛盾十分突出。推动新一轮土地改革已经迫在眉睫，其核心就是要赋予农民对现有土地的永久使用权，真正实现可继承、可出让、可抵押、可参股，持续推动“农民大踏步、农业大发展、农村大繁荣”。

　　明确着力重点，探索雨城实践

　　近年来，雨城区紧紧围绕四川省委、省政府《关于全面深化农村改革努力开创“三农”发展新局面的意见》以及全省、全市深化农村改革工作推进会精神要求，牢牢把握灾后重建“大投入、大支持、大关注”，紧紧围绕“赋予、维护和发展农民权利”的工作思路，下大力气推进土地改革，不断激发农业农村活力，先后跻身“深化农村改革省级示范县区”“全省首批农村产权抵押融资试点县区”和“全省首创土地承包经营权示范区”行列，有效推动了全区扶贫开发攻坚各项工作。

　　（一）夯实土地确权登记基础。农村土地承包经营权确权登记颁证，是农村土地所有权向使用权转变的基础性工作。为有效打消农民流转土地时会产生归属纠纷的担忧，雨城区率先在上里镇庙圷村试点土地承包经营权颁证工作，推行“九步工作法”，通过政府采购的方式，聘请专业团队协助开展确权登记工作，为解决土地承包经营纠纷提供了最清晰、最原始的重要数据。目前，全区农村土地承包经营权颁证工作已进入收尾阶段，将于今年10月内全面完成，集体建设用地确权颁证将于今年底前全面完成。截止8月底，全区耕地流转规模已达到6万余亩，占全区耕地面积的27.2%；全区实现农业收入23.2亿元，农民人均增收1062元，实现脱贫2279人。

　　（二）培育新型农业经营主体。在“确好权、确准权”的同时，重点是放活农村土地经营权，关键是培育好新型农村经营主体。像雨城区这样一个生态潜力巨大、特色农业具备后发基础的山区县，近年来，我们积极培育壮大了宏广公司、益诺仕农业科技有限公司等多家农业龙头企业，先后成立中里镇郑湾猕猴桃生产合作社、南郊余家蓝莓生产合作社等50余家农民合作社，示范带动效应明显。例如：宏广公司通过“企业+合作社＋农户”模式，引导当地农户成立产业合作社，带动100余户农户种植食用菌，实现人均增收1.2万元以上；碧峰峡舒心农场在农民自愿、有偿流转土地的前提下，接受区土地流转服务中心指导，以租赁方式流转名扬村150户、426亩土地，用于发展种植业、养殖业和乡村旅游业，初步实现了规模经营；南郊乡余家村农户以土地作价入股的形式成立富余种植专业合作社，与成都老农王农业开发有限公司、成都久森农业科技有限公司签订蓝莓、草莓种植、利润分配协议，农户通过“土地入股，保底分红”的方式获得持续收益。目前，全区53家土地合作社亩均收益达3750元，社员人均增收近50%，惠及农户近5000户。

　　（三）创新农村金融服务体系。深化农村土地改革、发展现代农业离不开金融支持。针对农业农村的金融机构少、抵押担保物匮乏、贷款成本高，农民普遍面临有政策、有土地、有点子、缺资金的困境，我们积极探索农村资产评估和抵押登记制度，试点建立中里镇产权交易中心，为雨城北线片区提供从农村产权确权颁证、登记流转到抵押贷款一揽子服务；成立雅安市雨城区农村惠民银行，在各乡镇、街道筹建“富民阳光信贷担保公司”，为各类规模经营主体融资、贷款提供担保服务。积极推进农村土地经营权、农民住房所有权等多种形式的农村产权抵押融资；探索建立涉农资金统筹整合协商机制，试点开展农村资金互助组织建设，通过合法合规筹集和调剂组织内会员的闲余资金，为“三农”发展提供更好的金融支持。近年来，全区累计发放农村土地使用产权抵押贷款2.8亿元，为农民致富注入了强心剂。

　　深化土地改革，助推扶贫攻坚

　　按照四川省委、省政府“走出一条具有四川特点的农村改革新路子”的发展思路，当前和今后一个时期，四川深化农村改革的主攻方向是以放活土地经营权为重点，创新农业经营体系，发展适度规模经营，努力提高农业劳动生产率和农业现代化水平。在深化土地改革、推进扶贫攻坚过程中，我们不断探索、实践、总结，取得了重要的现实成果，但还存在农村土地产权关系不明晰、土地规模效应不明显、经营方式比较单一等问题，仍需要我们下深水、闯新路，出实招、破难题。

　　（一）深化农村土地产权制度改革。按照“依法依规、规范操作、保持稳定、分类指导、按户确权、有序推进”的原则，加快完成农村土地承包经营权确权登记颁证。建立健全以农村土地使用产权证、农村土地使用产权交易所“一证一所”为核心的农村土地使用产权制度改革，赋予农村土地使用产权财产化权能，有效突破土地权利贫困瓶颈。规范农村土地使用产权流转交易平台建设，建立市、县、乡（镇）、村四级土地流转服务网络和信息体系，全程做好流转规划、汇集信息、沟通供求、价格评估、产权和流转交易等各项服务，引导农村土地有序流转。在有条件和有需求的地区，可推广实施农村土地承包经营权流转奖励制度，对流转面积和期限达到规定的农户给予资金奖励和综合扶持，促进土地集约化、规模化。

　　（二）发展多种形式规模经营。继续坚持农民家庭经营主体地位，创新土地流转和规模经营方式，培育专业大户、家庭农场、农民专业合作社、产业化龙头企业等新型经营主体。通过发挥税收杠杆作用，对农业专业合作社兴办农产品加工等系列产业，在所得税、营业税等方面给予减免，培育发展“订单农业”，延伸“农产品产业链”，带动农民实现近地就业。灵活采取“合作社+基地+农户”、“龙头企业+合作社+农户+基地”、“大园区+小业主”等利益链接方式，让农民在规模化经营中持续受益。同时，依托优势资源，加快贫困村“一村一品”产业培育，积极发展贫困户有能力经营的产业项目，通过建立家庭农场、农家乐等新型农业现代化经营模式，推进生态旅游扶贫，加快贫困村产业新建和发展升级，同步增加农民就业服务收入。

　　（三）提高农业社会化服务水平。鼓励专业化农业服务公司、服务团队、农民经纪人等新型载体参与农业社会化服务，探索建立“土地股份合作社+农业职业经理人+新型农业综合服务”的“农业共营制”新型农业经营体系，促进现代农业创新驱动发展。整合社会化服务资源，吸引社会资金，通过“互联网+”等方式，搭建线上线下“一站式”社会化服务平台，加快实现农业生产“一条龙”服务。采取“政府购买服务”等方式，推动农业社会化服务组织规模化，提高农技推广、品牌创建等社会化服务水平。

　　（四）加大金融信贷支持力度。健全融资担保机制和风险分担补偿机制，加快“银农合作、银政结合”，采取政府注入风险基金等方式，推进土地产权增信，加速土地产权抵押融资。鼓励各类金融机构创新涉农信贷产品，开辟惠农绿色通道，拓宽农村融资渠道，吸聚各类生产要素在城乡之间自由流动，实现财政资金、金融资金、社会资金相互融合。积极发挥财政资金的引导和杠杆作用，撬动金融资金和社会资金加大对农业的投入，优先对农民土地专合社、农业科技、教育扶贫等方面的支持力度，带动更多社会资本服务农业农村发展。

　　（五）健全多层次农村社会保障制度。“以人为核心”推动户籍制度公平化改革，让农民在保留农村各项财产权利的前提下进城落户，确保农民合法的土地权益和更多的财产权利。逐步建立灵活多样的农村养老保险制度，鼓励农民按照自愿原则，参与补充养老保险和购买商业养老保险。大力推行新型农村合作医疗制度，重点解决农民“因病致贫、因病返贫”等问题，逐步提高农村医保统筹层次，在条件成熟和经济允许的情况下，逐步向城镇基本医疗保险制度过渡。持续改善农村民生保障，建立完善农村留守儿童、留守妇女、留守老年人关爱服务体系，完善养老、教育、医疗等公共服务体系，使“三留守”生活有依靠、有保障、有尊严。

　　（六）构建失地农民发展长效保障机制。通过企业资助、社会参与、政府兜底的方式，逐步形成以经济补偿、社会保障、产业扶持、就业服务为核心的“四位一体”失地农民发展长效保障机制。完善失地农民征地补偿和利益分享机制，逐步调整一次性现金补偿方式，积极探索与失地农民再就业相结合的新型补偿机制。健全以失地农民养老保险为重点的社会保障制度，落实失地农民最低生活保障，完善新型农村合作医疗制度，加快推进失地农民失业保险、工伤保险、生育保险等社会保障制度。健全就业扶助体系，加强对失地农民职业技能教育和培训，从源头上提高失地农民的抗风险能力。通过落实税费减免系列政策，鼓励失地农民自主创业，发挥创业带动就业的倍增效应。