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　一、如何看待当前的新形势与任务

　　今年是《农村土地承包法》颁布七周年。七年来，在党和国家的正确领导下，农村土地承包管理工作取得了长足进步,为促进农业发展、农村繁荣和农民增收提供了坚强的制度保障。七年来的工作主要凝结在四个方面：一是坚持开展延包后续完善，依法落实和维护了农民承包土地的各项权利，保持了土地承包关系的长期稳定；二是加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全承包经营权流转市场，发展多种形式的适度规模经营；三是开展土地承包经营纠纷仲裁试点，建立乡村调解、县市仲裁、司法保障的农村土地承包经营纠纷调处体系；四是加快土地承包配套法规制度建设，推进承包经营纠纷仲裁立法，健全了土地承包法律体系。

　　在看到成效的同时，也要清醒地认识到，农村土地承包管理工作还存在一些与农村实际和发展要求不相适应的地方，突出表现在以下四个方面：

　　一是跟不上农村发展的步伐。随着现代农业加快推进，迫切要求在农村土地承包管理方面做到产权明晰、管理规范、流转顺畅、保护严格。但是，目前土地承包管理在许多地方还停留在承包合同管理的层面上，没有转到承包经营权管理的轨道上来；即便是承包合同管理，也往往停留在合同档案管理的层面上，没有开展经常性的合同履行监管；土地流转服务还停留在流转情况统计、提供合同文本等方面，没有真正建立登记、备案制度；对出现的新情况、新问题还存在着办法不多、制度不健全、指导不及时等问题。

　　二是满足不了广大农民群众的殷切期待。农民群众最深层的希望是可以自由地利用承包土地发展生产经营，而不受他人的侵害，即使受到了不法侵害也有专门的组织机构能够公平公正维护其合法权益。与农民群众的期待相比，在现有条件下我们很多地方还难以做到。当前解决农民土地承包经营纠纷的机制不完善，机构不健全，渠道不通畅是维护农民权益的薄弱环节。仲裁是解决土地承包经营纠纷的有效渠道和手段，但开展仲裁试点的量小面窄，已开展的还存在着种种不规范，难以满足需要；没有开展试点的地方，土地承包管理工作存在着弱化、边缘化的倾向，属地解决承包纠纷的能力严重不足。总体看，我们距离建立健全解决农村土地承包突出问题长效机制的道路还有很大差距。

　　三是不适应深化农村改革的迫切要求。党的十七届三中全会对到深化农村改革发展作出了战略部署，在农村经营体制方面，要求按照统筹城乡发展要求，抓紧在农村体制改革关键环节上取得突破。特别强调在农村土地制度方面，要稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度。对照要求，在土地承包管理方面主要存在几个不适应：即农村土地承包法律政策和相关制度还不适应稳定现有土地承包关系并长久不变的新要求，赋予农民的土地承包经营权权能结构还不够充分，土地承包经营权保护还不够全面，土地承包经营权流转市场体系还不完善，土地承包经营权流转管理还不规范。

　　四是不适应发展理论指导实践的要求。目前，土地承包管理已经形成了比较完整系统的制度体系，但其各个组成部分及内在联系、特殊的规定性等都需要进行理论创造。比如，土地承包合同管理的理论应当是什么？又如，土地承包经营权是物权，它的一般规定性是什么？特殊规定性又是什么？再如土地承包与流转管理究竟包含哪些基本内容？等等，都值得深入探索总结。

　　二、如何认识长久不变问题

　　党的十七届三中全会提出：要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。首先是稳定现有土地承包关系。这是实现长久不变的前提和基础。三十年的土地承包管理工作必须得到充分肯定，已形成的承包关系不能动，已签订的承包合同、发放的证书原则上也不能大变，否则工作要前功尽弃，可能还会造成群众误解，引起混乱。长久不变应该是在稳定现有土地承包关系基础上进行，是对现行承包关系的延续和完善。

　　土地承包关系长久不变应当指农民依法承包农村土地所形成的经济和法律关系长久不变。包括：承包期比三十年还要更长、土地承包经营权权能更加充分、流转权利保障及对流转土地承包经营权行为的约束更加严格等。不能简单地理解成承包制度长久不变。承包制度属于农村基本经营制度的内涵，基本经营制度要毫不动摇地长期坚持。这是农业发展的一个基本方针。

　　贯彻长久不变的重大决策，要以稳定现有承包关系为基础，以修改完善法律政策为目标，着重做好四个方面的工作：

　　一是延包后续完善工作要特别抓紧抓好。按照中央延长土地承包期三十年的政策和土地承包法的规定，全面完成延包后续完善工作，妥善解决遗留问题，把农民承包土地的各项权利落实到户。包括：未延包要完成延包，土地承包档案不完善的要尽快完善，未签合同的要补签合同，未发放证书的要尽快发放，属于遗留的问题要尽快解决。有条件的地方延包后续完善工作要坚持标准、符合要求。

　　二是要妥善解决人地矛盾问题。人地矛盾不是土地承包制度本身带来的，是中国人多地少、农业人口占多数的基本国情造成的。解决人地矛盾不能通过调整土地承包办法来解决。要坚持承包期内不得违法调整、收回承包地的规定，对一些地方按照习俗开展三年一小调、五年一大调的做法，要加强宣传教育，引导农民依法稳定现有承包关系。各地可以探索制定承包地调整收回规则，将法律规定具体化，并统一程序，规范依法调整收回承包地的行为。最终解决人地矛盾，还要靠转移农民，推进城乡一体化进程。所以，要研究农民退出承包地的机制和办法。特别是长久不变后，要研究谁来继承农业生产经营问题，科学研究农业经营主体资格变化的趋势。

　　三是要科学确定土地承包期限。按照长久不变的要求承包期多长合适，需要从理论和实践进一步论证。但是，承包期太长了可能会出现承包权利人不经营土地，但又不想放弃承包地的现象，这会导致土地利用率下降，不利于资源的有效和合理利用。为此，必须对流转作出有利于促进资源利用的规定。承包农户不再自己利用农地从事农业经营的，要鼓励其转让土地承包经营权，要引导土地流转的价格，放宽土地流转的期限，并对租赁期限作出有利于经营者长期经营的期限规定。

　　四是要完善土地承包经营权的权能结构。《物权法》确定的土地承包经营权权能结构包括：对承包地的占有权，经营自主权，获取收益权，法定流转权，征地补偿权等。但在权利束中，还有一些权利需要研究。

　　国家已经明确规定权利人可以土地承包经营权入股发展农业合作生产，实行股份合作经营，但没有赋予入股组成公司法人的权利。这是因为土地作为自然资源性质的物权具有很高的价值，是不可限量的，以当时价格作价入股可能会对农民造成长远利益的巨大损失。而且公司破产清算时，对土地清算会导致农民失地，不利于社会和谐稳定。

　　土地承包经营权的担保权，是当前承包经营权权能结构中缺失的一个权利。由于当前农村社会保障制度还不健全，多数农民还要以土地为基本生活需要，如果抵押的目的仅仅是为获取信贷支持，完全可以开发更有利于农民的信贷产品，如信用贷款、联户联保贷款、地上物抵押贷款等方式解决，没有必要让农民冒着失地的危险去承担信贷风险。可以说，现在的条件还不成熟。

　　三、如何认识土地承包经营权登记问题

　　不动产物权保护的基本手段就是物权登记。现在保护土地承包经营权的手段中，检查是行政手段，不能够作为日常手段使用；仲裁是民事纠纷解决的渠道，不能简单地等同于保护手段。要强化对土地承包经营权的保护，必须建立土地承包经营权登记制度。

　　一是应当建立什么样的登记制度？根据法律的规定，土地承包经营权登记应当建立三项制度：

　　初始登记制度：《农村土地承包法》23条规定，“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”；

　　对抗登记制度：第38条规定土地承包经营权转让、互换的，“未经登记，不得对抗善意第三人”；

　　登记生效制度：第49条规定其他承包方式“经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押和其他方式流转”。

　　二是登记机关设在哪？《物权法》第128条规定土地承包经营权互换、转让，“当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请土地承包经营权变更登记”。为保证登记统一，应当在县级人民政府设立登记机关。乡镇接受登记机关的委托负责承办具体事务。

　　三是如何开展登记试点？2009年中央1号文件要求建立土地承包经营权登记制度，开展登记试点。应选择若干具备条件的地方，以建立土地承包经营权登记簿为重点开展登记试点，探索建立登记的三项制度。

　　四是应把握的原则？第一，要保持土地承包关系稳定，绝不能改变现有土地承包关系。第二，要尊重历史和现实，不能擅自宣布以往的证书、合同作废，不能随意改变承包地的面积、四至。第三，要因地制宜，不能盲目照搬。第四，要周密部署，加强领导，确保成功。

　　在具体工作中，应处理好以下关系：

　　首先，是土地承包经营权登记与合同、证书的关系。开展登记试点，重在建立登记簿。登记簿是土地承包经营权归属和内容的根据，由县级农村土地承包管理机关管理。土地承包经营权证书是承包方依法享有承包经营权的证明。证书与登记簿记载不一致的，除有证据证明登记簿错误外，以登记簿为准。开展试点，重点是在清查的基础上，建立登记簿，经群众确认和自愿选择，决定是否修改合同、变更证书，或者重新签订合同和发放证书。

　　其次，初始登记与二轮承包的关系。初始登记是二轮承包的完善，要以二轮承包为根据。现在做的是在发证的基础上，开展初始登记，建立登记簿，与已发放的承包经营权证一道共同确认土地承包经营权。

　　再次，变动登记与土地承包经营权现状的关系。经过清查，实地测量，甚至测绘制作了空间位置图，承包地块的实际情况与原承包证书规定的内容可能不符；由于时间的变化，承包共有人也可能发生了各种变化，这些变化是反映在初始登记上，还是反映在变动登记上？各地可根据实际确定。从便于操作看，已经完善延包后续完善的地方，反映在变动登记上更有利。

　　四、如何理解建立健全土地承包经营权流转市场

　　土地承包经营权是用益物权，其价值的实现，要通过市场来实现。党的十七届三中全会要求建立健全土地承包经营权流转市场，对稳定和完善农村基本经营制度，发展现代农业意义重大。

　　需要明确的是，土地承包经营权具有独立性、排他性、移转性、可分性等物权的一般性质。独立性，是指承包方依法取得的土地承包经营权独立享有依法占有、使用、收益和处分的权利；排他性，是指任何组织或者个人不得非法干涉或者妨害承包方依法享有和行使土地承包经营权，否则要承担侵权责任；所谓移转性，是指土地承包经营权可以依法在市场上自由流转，以更好地实现其价值；可分性，是指土地承包经营权是转包权、租赁权、转让权、互换权、入股权等各种权能组成的一个权利集合。

　　此外，土地承包经营权还具有一般产权所没有的特殊性。土地承包经营权是设立在农地上的用益物权，农地特别是耕地的自然属性和社会属性也表现在承包经营权上。一方面，农地特别是耕地作为农业生产最基本的生产资料，是十分稀缺和有限的，必须严守耕地面积18亿亩的“红线”，确保粮食安全。另一方面，土地始终是农民最可靠的生活保障。

　　土地承包经营权的特殊性决定了土地承包经营权流转市场是特殊产权市场，它既不能按照商品市场的模式建立分级、分层次交易市场的方式来建立，也不能按照一般产权市场的模式完全靠建立固定交易场所的方式来建立，而应从实际出发，以承包农户为流转主体，以土地承包经营权为交易对象，按照产权明晰、形式多样、用途管制、严格管理、流转顺畅的要求，发挥市场机制的基础作用，遵循依法自愿有偿原则建立多种形式的土地承包经营权流转市场。

　　产权明晰。明晰土地承包经营权是土地承包经营权流转的前提，是农户作为土地承包经营权流转主体的权利源泉。在全面落实土地承包法律政策的基础上，按照“稳定现有土地承包关系并长久不变”的要求，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。

　　形式多样。在法律许可的范围内，农民可以选择多种形式流转土地承包经营权，建立健全土地承包经营权流转市场也没有一个固定的模式。要因地制宜，在法律许可的范围内进行开拓创新，探索完善。

　　用途管制。对流转土地实行用途管制，是由农地和土地承包经营权的特殊性决定的，是保障国家粮食安全的客观需要，是农村土地管理制度的核心内容，是承包经营权流转管理的核心要求，是承包经营权流转最重要的底线。土地承包管理部门能否介入到用途监管中，是必须认真研究的一个重大问题。

　　严格管理。就是建立健全交易规则，在充分发挥市场机制作用的基础上，通过流转主体、行为、合同履行监管、登记等管理，维护当事人合法权益，防范自然、经营和市场风险，保护农地资源，促进农地资源的节约集约利用，为土地承包经营权流转健康发展提供法律和制度保障。要特别注意处理好反租倒包、工商企业进入农地经营和非粮化的问题。

　　流转顺畅。要在政府严格管理下，遵循市场经济规律，加快土地承包经营权流转市场服务体系建设，搭建信息平台、中介服务平台、纠纷调处平台，为当事双方流转土地承包经营权提供方便。

　　这五项基本要求，是相互联系、相互依存的一个整体。按照五项基本要求建立健全土地承包经营权流转市场，还必须坚持土地承包经营权流转的四项原则，即依法、自愿、有偿和因地制宜的原则，确保不得改变集体所有性质，不得改变土地用途，不得侵害农民土地承包权益。

　　以上是本人的一些心得体会，纯属个人观点。

　　(作者系农业部经管司经营体制处处长)(《农村经营管理》2009年第4期)