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农村土地承包经营权确权登记颁证，是中央深化农村改革的一项重大决策，是健全社会主义市场经济的必然要求。有利于维护农民在土地流转、抵押、担保等方面的合法权利，有利于加快土地流转和农业现代化进程。为了解陕西省农村土地经营权确权登记及发证工作开展情况，为省委省政府提供决策依据，陕西省统计局在宝塔区、华阴市、略阳县等11个县（市、区）55个村开展了农村土地经营权确权登记情况专项调查。调查结果显示：有34个村完成了耕地确权登记工作，占61.8%；20个村完成村民宅基地确权，占36.4%。

一、土地确权登记情况及特点

调查共发放问卷55份，问卷回收率100%。从被调查村的地势看，25个为山区村，18个为平原村，12个为丘陵村。55个村现有户籍总户数23351户，户籍人口85559人。55个村土地总面积346053.37亩，其中，耕地总面积为140666.04亩，占土地总面积的40.6%，人均耕地1.64亩；自留地面积8829.2亩，占2.4%；宅基地总面积12621.13亩，占土地总面积的3.5%。

（一）农村土地确权登记工作完成过半

截止2016年6月底，55个村中土地确权登记结束的有34个，占61.8%；其余21个村土地确权登记正在进行中。自留机动地全部确权登记到户的村有18个，占32.7%；有20个村完成了村民宅基地确权，占比36.4%。

55个村完成土地确权登记户数有21011户，占90%；已经确权的耕地面积共有130709.23亩，占应确权耕地面积的92.9%；确权宅基地面积有3636.5亩，占应确权面积的28.81%。已经办理了土地权证的有5171户，占22.1%；已经办证耕地共计49430亩，占应办证面积的35.14%；已经办证宅基地共计1342.5亩，占应办证面积的10.6%。

(二)70%以上的村土地资料有专人管理

39个村土地原始记录、承包合同等资料有专人管理，占比70.9%，16个村土地原始记录、承包合同等资料没有专人管理，占比29.1%；土地原始记录、承包合同等资料保存齐全的有33个村，占60%，土地原始记录、承包合同等资料保存不齐全的有22个村，占40%。个别村资料由小组长管理，存在丢失安全隐患。

（三）80%的村土地权属及“四至”清晰

55个村中，有44个村所有土地“四至”全部清晰，占80%。有11个村土地“四至”不清，涉及农户1308户，占5.6%；涉及土地面积7083亩，占5.0%。土地权属不清的户有905户，占3.9%，涉及土地面积4972.42亩，占3.5%。

（四）83.6%的村严格按照规定对农户土地进行了测量

46个村按照规定对农户土地进行了实地测量，占调查村的83.6%。实际测量耕地面积有出入的有8226户，占35.2%。共有37个村的测量面积与原始记录有出入，测量面积比耕地原始记录面积共多10142.08亩，占耕地原始记录总面积的7.2%。其中35个村测量面积比耕地原始记录共多10291.08亩；有2个村测量面积比原始记录面积少149亩。

（五）各村对土地确权登记面积情况都进行了公示

51个村对土地确权登记面积进行了公示，4个村因测绘公司正在进行土地确权面积录入工作，暂时无法公示。

（六）三分之二的移民搬迁户在迁居地获得了耕地

从调查的55个村来看，有19个村存在有通过政府搬迁迁入本村的村民，共迁入1406户，迁入人口3507人；共有964户移民搬迁农户通过耕地确权登记获得耕地，占搬迁户数的68.6%；搬迁户从迁入地获得耕地合计3546.2亩，户均得到耕地3.68亩。

（七）耕地流转情况发展缓慢

调查的55个村中，耕地流转总面积为14230亩，占耕地总面积的10.1%。其中本村内流转3817亩。

二、农村土地确权登记工作中存在的困难和问题

（一）政策理解不到位，村民对确权登记工作配合程度差

土地确权登记是确保农民权益、利国利民的好事，但目前仍有38%的村没有完成土地确权登记工作。主要原因：一是农民对土地二轮承包、土地延包“三十年不变”政策和现在进行土地确权登记政策不理解，认识模糊；二是个别村干部和村民对土地登记发证不够重视，认为现有土地已经耕种了三十多年，已经既成事实，确权不确权无所谓，加之村干部对农村土地新政策宣传不到位，造成村民对土地登记工作配合度不高。

（二）农村土地遗留问题多，农民有抵触情绪

土地承包中存在两大矛盾：一是90后出生的人口基本上没有承包地，农民迫切要求解决与此相关的利益不均问题。二是由于婚丧嫁娶、生老病死、迁出迁入等原因造成的人口变动，以及转让、互换、分割、合并等引发的有人无地、有地无人、有地无证等问题都直接影响着土地承包确权的落实。

（三）农村土地资料管理不善，造成土地确权矛盾纠纷较多

由于多年农村基层基础工作松懈，导致农村土地等行政记录资料无人管理，给土地确权登记工作造成一定困难。这次调查的55个村中有29.1%的土地村原始记录没有专人管理，有40%的村土地资料管理不全。从而导致土地权属不明，“四至”不清，土地权属矛盾增多；还有些村民的宅基地、耕地私下进行相互调换，导致实际使用面积与承包证上不符，产生很多纠纷矛盾。

（四）农村干部队伍不稳，影响土地确权工作进程

一是基层干部队伍不稳、素质不高影响确权进度。特别是在这次土地确权登记工作中，专业技术人员短缺，业务骨干断档，影响登记工作快速推进。二是农村土地确权工作量大，经费不足。按国家有关部门的规范要求，确权登记工作需要熟悉本村土地承包情况的原村干部、小组长和以前分地的人员参与，入户摸底、现场指界和签字确认等，需要大量的人力投入，但参与确权登记工作的新老村干部和误工群众的交通、办公、务工费用难以解决，参与积极性不高，在一定程度上影响了工作的积极性。

（五）土地确权颁证进度缓慢，相关政策调整尚未及时跟上

随着土地确权登记工作的整体推进，部分地区的村民已经拿到了土地确权证书，农民的土地权益有了明确保障，但大部地区农民仍未获得土地权证。相比较而言，宅基地存在问题更多，矛盾更大，因此发证进度较慢。调查的55个村数据显示，耕地确权办证率35.1%，而宅基地确权办证率仅10.6%。主要问题，一是多出的宅基地面积如何登记问题尚未有明确的政策界定；二是土地承包经营权的财产性功能尚未完全体现。对整家迁出的农户退出土地承包权没有补偿，农户没有获得财产收益。

三、几点建议

（一）继续加大宣传引导，提高对土地确权工作的认识

由于目前仍有许多农户对土地确权登记工作认识不足，配合度不高。这就要求各级主管部门要对确权登记颁证工作进行周密部署，对从事土地确权登记的工作人员进行政策和技术培训，吃透相关法规和政策精神，提高业务技能。同时采取召开群众动员大会、新闻媒体等多种形式，加大对土地确权登记颁证工作的舆论宣传和引导力度，让农民充分了解确权的目的和意义，充分调动农民群众主动登记的积极性，变“要我确权”为“我要确权”。

（二）明确土地权属主体，化解土地确权工作中的矛盾

一是明确土地权属主体。通过土地确权，对农村集体土地现状进行普查摸底，掌握情况。二是加强调解，依法处理纠纷。采取村内民主协商，村民决议的办法处理纠纷；同时，对于通过调解不能解决的问题，严格按照程序、依法行政。三是实事求是，化解争议。对于历史遗留的土地争议问题，应当坚持尊重历史，照顾现实，利于生产，促进和谐，确保稳定的原则来处理土地权属争议。

（三）加强确权工作督查，明确确权登记工作责任

要建立严格的工作监督检查和责任追究机制，成立专门负责确权工作监督检查的领导小组，负责前期、中期和后期各个环节工作的跟踪监督以及审查工作。农业局确权办要加强推进督促，采取定期与不定期检查、明察与暗访、抽查与全面检查相结合等方式，及时掌握工作动态，反馈工作情况，发现问题，及时处理，确保各阶段工作保质保量按时推进。各乡镇要安排专业人员跟踪测量工作，及时化解测量工作出现的矛盾和纠纷。

（四）强化确权保障措施，确保土地颁证工作顺利进行

一是为加强对农村土地承包经营权确权登记颁证工作的组织协调，完善由省农业厅牵头，省委农工办、省财政厅、省国土资源厅、省政府法制办、省测绘地理信息局、省档案局为成员的联席会议制度，协调解决工作中的重大问题。二是要定期组织开展督促检查，及时纠正不讲质量赶进度、虚假登记、应付交差等行为。三是各有关部门要各司其职，协作配合，共同做好确权登记颁证工作。农业部门负责牵头组织实施，财政部门负责工作经费保障，国土资源部门负责提供第二次全国土地调查结果和集体土地所有权确权等相关资料，农工办负责政策研究和指导工作，法制办依法开展指导工作，测绘地理信息部门负责测绘数据和技术支持，档案部门负责指导土地承包档案管理工作。

（五）完善土地管理制度，促进确权登记整体推进

做好农村土地承包经营权确权登记颁证，是巩固农村土地制度改革的基础，这仅仅是深化农村土地改革的第一步，还需要一系列相关的配套改革政策同步进行。迫切需要各级政府部门，抓紧研究制定相关配套政策，如对农村新增人口的土地需要如何解决？确权登记实测中新增土地面积如何与惠农政策补贴挂钩？进城农民宅基地退出的补助问题等，需要各级政府部门尽快出台切实的政策来确保农民土地权益，消除农民在土地确权登记工作中的顾虑，促进土地经营权确权登记颁证这项利国利民的好政策顺利实施，如期完成。

注：“四至”是指土地四邻的名称，一宗地四个方位与相邻土地的交接界线。