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一、棚户区改造简介

（一） 棚户区由来

最早的棚户区多是在一些工矿区搭建的供劳工居住的劳工房。解放后，原有的一些棚户区未能及时得到整治和改造，而且还在一些厂区和矿区周边陆续建设了一大批过渡性的简易房。目前棚户区并没有一个统一的概念，经梳理棚户区改造相关政策和全国棚户区改造实施情况，目前我国棚户区主要有国有工矿棚户区、国有林区棚户区、国有垦区危房和城市棚户区四类。

（二） 棚户区改造工作由来

2004年，辽宁在全国率先启动大规模的棚户区改造。 2005年，在东北三省实施振兴战略中相继开展了大规模的棚户区改造工程。2007年，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》国发〔2007〕24号，提出加快集中连片棚户区改造。2008年，中央启动保障性安居工程，并将国有林区（场）棚户区（危旧房）、国有垦区危房、中央下放地方煤矿棚户区改造作为重要内容，全国棚改启动。2014年陈政高履新住建部，工作重心向棚户区改造转移，棚户区改造成为了住房保障工作的重中之重。

二、棚户区改造的重要意义

经梳理《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保[2009]295号）、《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》(国发[2013]25号)等相关政策，结合各地区棚户区改造的实际成效，开展城市和国有工矿棚户区改造具有重大意义。

（一） 城市和国有工矿棚户区改造是改善民生的重大举措。实施棚户区改造，有利于加快解决中低收入群众的住房困难，提高生活质量，改善生活环境，共享改革发展成果，提高党和政府的威信，增强人民群众的向心力和凝聚力。

（二） 城市和国有工矿棚户区改造是完善城市功能的客观要求。城市和国有工矿棚户区安全隐患突出，严重影响群众生命财产安全，与城市现代化建设很不协调。实施棚户区改造，完善配套市政设施和公共服务设施，有利于改善城市环境，集约利用土地，推进城镇化健康发展。

（三） 城市和国有工矿棚户区改造是促进经济社会协调发展的有效途径。实施棚户区改造，既可以带动社会投资，促进居民消费，扩大社会就业，又可以发展社区公共服务，加强社会管理，推进平安社区建设，是扩内需、惠民生、保稳定的重要结合点。

（四） 城市和国有工矿棚户区改造是促进房地产业健康稳定发展的重要途径。实施棚户区改造，加大回购普通商品房用于棚户区改造安置住房，是消化商品房库存的有效途径。加快棚户区和城市危房改造也是盘活城市存量资产的重要途径，尤其是在大城市严控城市边界之后，盘活包括棚户区在内的存量土地就成为一个重要的内容。

三、棚户区改造的范围

目前我国棚户区主要有国有工矿棚户区、国有林区棚户区、国有垦区危房和城市棚户区四大类。我市没有传统意义的国有工矿棚户区、国有垦区危房，仅有光明新区的华侨农场危房和城市棚户区。我市华侨农场危房改造598户，将于2015年全部完成，因此我市棚户区改造范围主要为城市棚户区。

城市棚户区的概念，没有统一的标准，因地制宜，不同城市的标准也不尽相同。经梳理其他省市城市棚户区特征，总结主要包括以下三类：一是在城市居住在棚户区内的居民有些是政策允许、有些是未经允许自行搭建的临时住房。二是随着城市化进程的推进，城市的建成面积迅速扩张，形成的“城中村”。由于城中村拥挤的违章建筑为主、环境脏乱、人流混杂、治安混乱、基础设施不配套、游离于城市管理体制之外，所以部分城市的城中村也被纳入到城市棚户区改造中。三是，房屋使用年限较长、配套设施不健全、质量、治安和消防安全隐患较大等危旧房和城市旧住宅区。住建部要求制定棚户区界定标准。为进一步规范棚户区改造工作，科学合理界定棚户区改造范围，《住房城乡建设部办公厅关于棚户区界定标准有关问题的通知》(建办保函〔2014〕535号)要求全省适宜统一制定标准的，抓紧制定。全省不适宜统一制定标准的，各省（市、区）住房和城乡建设部门要指导市、县进一步完善具体界定标准。

广东省根据住建部要求，出台了《广东省城市和国有工矿棚户区改造界定标准》（粤建保[2015]103号）（以下简称《标准》），分别提出了我省城市棚户区界定标准、国有工矿棚户区界定标准以及工作要求。

《标准》提出，城市棚户区包括集中成片棚户区、非集中成片棚户区和城中村。集中成片棚户区是指在城镇规划区范围内，房屋建筑集中连片面积在3000平方米以上或改造户数在50户以上，简易结构房屋较多、建设密度大、使用年限较久、房屋质量较差、建筑安全隐患较多、使用功能不完善、配套设施不齐全的居住区域。非集中连片棚户区是指在城镇规划范围内，房屋建筑面积在3000平方米以下或改造户数在50户以下，简易结构房屋较多、建设密度大、使用年限较久、房屋质量较差、建筑安全隐患较多、使用功能不完善、配套设施不齐全的居住区域或住所。城中村指城镇规划区范围内，已被建成区包围、半包围或与建成区连接成片的自然村。

《标准》提出工作要求如下，将城市棚户区改造与粤东西北中心城区扩容提质、城市更新、“三旧”改造、土地整理等工作有机结合起来，科学合理制定棚户区改造具体范围和标准。对于各类产业园区、工业园区和城市新区等功能区，在满足城市棚户区改造特征的基础上，可将规划区范围内的危旧房和城中村列入棚户区改造范围。对于城市总体规划及各类功能区范围外的危旧房，一律不得列入城市棚户区改造范围。禁止将城市道路拓展、历史街区保护、文物修缮等带来的房屋拆迁改造项目纳入城市棚户区改造范围，禁止借棚户区改造之名搞大广场、宽马路等劳民伤财的形象工程，严禁企事业单位借棚户区改造政策建设福利性住房。

四、适用对象、建设标准和改造方式

经梳理《广东省人民政府关于加快棚户区改造工作的实施意见》（粤府〔2014〕2号）、《广东省棚户区改造规划（2014-2017）》（粤建保[2014]120号）等相关政策，棚户区改造的适用对象、建设标准、改造方式等内容总结如下：

（一） 适用对象：以现居住在棚户区改造范围内且自愿参加当地政府统一组织改造的住户为适用对象，主要包括棚户区内城市居民（含城中村村民）、国有工矿企业职工（含离退休人员）和华侨农场职工（含非归难侨和新增归难侨）。

（二） 建设标准：新建安置住房的户型面积标准，原则上按省住房城乡建设厅等五部门《转发住房和城乡建设部等部门关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作指导意见的通知》（粤建保〔2010〕48号）执行，以60平方米左右的中小户型为主。具体标准由各地级以上市、县（市、区）政府结合当地实际情况确定。

落实绿色标准，促进低碳发展。认真贯彻落实国家和省绿色建筑行动计划，自2014年起，广州、深圳市的棚户区改造项目全面执行绿色建筑标准。

（三） 改造方式：《广东省棚户区改造规划（2014-2017）》（粤建保[2014]120号）中提出以下三种改造方式：1.就地拆建。2.异地重建或集中安置。3.房屋改建。

五、棚户区改造实施主体

《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发[2015]37号）等相关政策均提出构建多元化棚改实施主体。鼓励多种所有制企业作为实施主体承接棚改任务。各地原融资平台公司可通过市场化改制，建立现代企业制度，实现市场化运营，在明确公告今后不再承担政府融资职能的前提下，作为实施主体承接棚改任务。原融资平台公司转型改造后举借的债务实行市场化运作，不纳入政府债务。政府在出资范围内依法履行出资人职责，不对原融资平台公司提供担保。

六、棚户区改造配套设施建设

《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发[2014]36号）、《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发[2015]37号），都对加快棚户区改造配套设施建设提出了要求，主要包括以下两方面内容：

（一） 市、县人民政府应当编制棚户区改造配套基础设施年度建设计划，明确建设项目、开工竣工时间等内容。棚户区改造安置住房小区的规划设计条件应当明确配套公共服务设施的种类、建设规模和要求等，相关用地以单独成宗供应为主，并依法办理相关供地手续；对确属规划难以分割的配套设施建设用地，可在招标拍卖挂牌出让商品住房用地或划拨供应保障性住房用地时整体供应，建成后依照约定移交设施、办理用地手续。配套设施建成后验收合格的，要及时移交给接收单位。接收单位应当在规定的时限内投入使用。

（二） 各地区要尽快编制2015—2017年棚改配套基础设施建设计划，确定棚改安置住房小区配套基础设施项目，以及与棚改项目直接相关的城市道路和公共交通、通信、供电、供水、供气、供热、停车库（场）、污水与垃圾处理等城市基础设施项目，努力做到配套设施与棚户区改造安置住房同步规划、同步报批、同步建设、同步交付使用。各地区要对2014年底前已开工的棚改安置房等保障房小区配套基础设施情况进行排查，对配套基础设施不完备的项目要列出清单，并纳入本地区配套建设计划。

七、棚户区改造的政策支持

《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发[2014]36号），提出确保棚户区改造建设用地供应、落实财税支持政策、加大金融支持力度等政策支持。为落实国家要求，《广东省人民政府关于加快棚户区改造工作的实施意见》（粤府〔2014〕2号）提出相应的实施意见。经总结国家及省级棚户区相关的政策支持主要包括以下四方面。

（一） 确保土地供应到位。棚户区改造安置住房用地要纳入各地年度土地供应计划，优先安排。已列入保障性安居工程的棚户区改造项目涉及拆迁建设用地指标的，实行计划单列、应保尽保，不占当地用地指标。棚户区改造范围内涉及集体所有土地的，应抓紧依法办理农用地转用和土地征收手续，及时提供用地。对安置住房中涉及的经济适用住房、政府投资建设和管理的公共租赁住房（含廉租住房）建设项目，可以划拨方式供地。棚户区改造项目位于“三旧”改造范围内的，可执行“三旧”改造相关优惠政策。远离城市的国有独立工矿企业以及住房困难户较多且已列入棚户区改造计划（规划）的国有独立工矿企业，在符合当地城乡规划和土地利用总体规划的前提下，经地级以上市政府批准并办理有关用地手续后，允许其利用自有存量建设用地、以集资合作建房的方式进行棚户区改造，其建设标准、优惠政策、供应对象、产权关系等均可执行经济适用住房有关规定。对零星分散、改造难度大的棚户区，可以就近整合，纳入其他棚户区改造项目统筹建设。以招标、拍卖、挂牌方式出让棚户区土地进行改造的，须在《国有建设用地使用权出让合同》中明确约定安置住房的套数、套型建筑面积、建设标准等内容。通过出让方式取得土地的棚户区改造项目，其所得土地收益按“收支两条线”规定管理，全部用于棚户区改造基础设施和配套设施建设。已纳入棚户区改造的用地，各地、各有关部门应当加大执法检查力度，确保土地完整供应。

（二） 落实税费减免政策。对棚户区改造项目，免征城市基础设施配套费等行政事业性收费和政府性基金。对棚户区改造涉及的营业税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、印花税、契税等，按照国家有关规定予以减免。对棚户区改造项目中配套建设经济适用住房、公共租赁住房（含廉租住房）的，按配建比例享受相应的优惠政策。个人的拆迁补偿款及因拆迁重新购置安置住房的，可按有关规定享受个人所得税和契税减免。企业用于棚户区改造的支出可享受企业所得税税前扣除政策。棚户区改造安置小区的有线电视、供水、供电、供气、排水、通讯、光纤、道路等市政公用设施由当地政府或相关单位出资配套建设，入网、管网增容等经营性收费项目按低限减半征收。

（三） 完善安置补偿政策。棚户区改造实行实物安置和货币补偿相结合，由棚户区居民自愿选择。其中实行实物安置的，安置住房应优先建设并优先安置棚户区居民；安置住房以就地、就近建设为主，采取异地建设方式的应选择交通便利、基础设施齐全的区域。实行货币补偿的，补偿金额要根据被征收房屋的区位、用途、建筑面积等因素，按房地产市场评估价格确定。对被征收人选择货币补偿方式的，可适当予以奖励。对国有工矿棚户区安置住房，可参照韶关市原曲仁矿棚户区改造试点政策办理有关产权证；对其他棚户区安置住房，按照相关规定办理产权证。各地级以上市、县（市、区）政府要按国家和省的有关规定，并结合本地区实际制订具体安置补偿办法和产权办理方式。省国资委、住房城乡建设厅要指导各地做好国有工矿棚户区改造安置具体方案的编制工作，做到全省基本一致、整体平衡。

（四） 金融支持政策。经梳理，我省针对棚户区改造出台了一系列的金融支持政策：一是2014年省政府第33次常务会议审议通过了《广东省棚户区改造省级融资平台组建方案》，授权省建筑工程集团组建二级全资子公司，作为我省棚户区改造省级融资平台（广州、深圳除外），按照“统一评级、统一授信、统借统还”的模式向国家开发银行申请棚户区改造专项贷款，统筹推进全省棚户区改造有关工作。我市目前确定特建发作为我市棚户区改造融资平台。

二是为进一步明确各级政府及相关部门的职责，规范棚户区改造专项贷款的办理流程和相关管理，我省出台了《广东省棚户区改造项目国家开发银行专项贷款管理办法》（粤建电发[2014]32号），明确了适用对象、承贷主体，提出了相关组织机构与职责、项目申报与确定、贷款审核、贷款使用、贷款偿还、监督管理、协调合作机制，规范贷款操作程序和使用。

三是我省针对粤西北欠发达地区国有工矿棚户区、全省华侨农场危房改造，出台了《广东省棚户区改造贷款贴息专项资金管理办法》（粤财综[2015]39号），明确了适用范围与原则，提出了相关部门职责、贴息政策、审批和分配方式、资金拨付、信息公开、监督管理与绩效评价。

八、棚户区改造规划任务与完成情况

（一） 棚户区改造规划与任务

《广东省棚户区改造规划（2014-2017）》（粤建保[2014]120号）明确了我省棚户区改造的总体目标和年度改造计划。2014-2017年，全省完成棚户区改造约16万户，其中城市棚户区约9.7万户、国有工矿棚户区约4.6万户、华侨农场危旧房约1.7万户。其中我市2014-2017年，棚户区改造10789户（套），其中华侨农场危旧房598户，其余主要为城市更新、土地整备中涉及的住宅拆迁安置项目。

（二） 我市棚户区改造完成情况

2014-2017年广东省棚户区改造规划中，我市2014年棚户区改造计划1900套，实际完成2164套，完成率113.89%，其中龙岗区800套，坪山新区1064套，光明华侨农场危房改造300套。

2014-2017年广东省棚户区改造规划中，我市2015年棚户区改造计划为2789套。我市2015年棚户区改造实际计划为3082套，其中鹿丹村片区综合改造工程重建项目1240套，茶光地块（西）保障性住房项目896套，鹤州工业区更新单元项目657套，华侨农场危房改造项目289套。

九、棚户区改造年度计划及三年计划

（一） 棚户区改造年度计划

国家要求制定2016年年度计划。《住房城乡建设部办公厅关于做好2016年城镇棚户区和城市危房改造计划工作的通知》（建办保函[2015]217）号，提出三项目要求：一是做好年度改造计划编制工作，根据2015-2017年棚户区改造规划，结合改造项目前期工作情况，选择建设条件成熟的项目，确保2016年内能开工建设。二是抓紧开展改造项目前期工作。逐片调查摸底，积极引导和鼓励居民通过选购存量商品住房等实施货币安置，确需安排安置住房建设的，落实选点布局和控制性详细规划，确保及时供地，加快“四证”等相关建设审批手续办理。各省（区、市）住房城乡建设部门同国家开发银行省级分行建立协调机制，积极落实2016年棚户区改造项目贷款。三是，把城市危房纳入棚户区改造政策范围，优先安排。2016年，各地结合实际，增加危房改造规模。各省（区、市）住房城乡建设部门要指导市县按照有关规定，加强危房鉴定工作，做好危房改造规划计划安排，有序实施改造。

（二） 棚户区改造三年计划

《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发[2015]37号），提出各地区抓紧制定城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设三年计划（2015—2017年，以下简称三年计划）。2015—2017年，改造包括城市危房、城中村在内的各类棚户区住房1800万套（其中2015年580万套），农村危房1060万户（其中2015年432万户），加大棚改配套基础设施建设力度，使城市基础设施更加完备，布局合理、运行安全、服务便捷。

为确保完成上述目标任务，《意见》明确了四方面工作举措。一是加大城镇棚户区改造力度。二是完善配套基础设施。三是推进农村危房改造。四是创新融资体制机制。在城市基础设施建设和运营中，建立健全财政投入与价格补偿统筹协调机制，积极推广特许经营等政府与社会资本合作（PPP）模式；鼓励多种所有制企业成为棚改实施主体。

目前棚户区改造涉及的国家和广东省主要政策共16项，其中国家级政策9项，广东省省级政策7项。

国家级政策9项：

1.《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号）

2.《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保[2009]295号）

3.《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保[2012]190号）

4.《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》(国发[2013]25号)

5.《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》(国办发[2014]36号)

6.《国家发展改革委办公厅关于创新企业债券融资方式扎实推进棚户区改造建设有关问题的通知》（发改办财金[2014]1047号）

7.《住房城乡建设部办公厅关于棚户区界定标准有关问题的通知》(建办保函〔2014〕535号)

8.《住房城乡建设部办公厅关于做好2016年城镇棚户区和城市危房改造计划工作的通知》（建办保函[2015]217）号

9.《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》(国发[2015]37号)

广东省级政策7项：

1.《广东省办公厅关于加强我省国有工矿棚户区改造工作的会议纪要》（省府会议纪要〔2014〕1号）

2.《广东省人民政府关于加快棚户区改造工作的实施意见》（粤府〔2014〕2号）

3.《广东省棚户区改造规划（2014-2017）》（粤建保[2014]120号）

4.《广东省人民政府办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知（代拟稿）》（粤建保商[2014]81号）

5.《广东省棚户区改造项目国家开发银行专项贷款管理办法》（粤建电发[2014]32号）

6.《广东省棚户区改造贷款贴息专项资金管理办法》（粤财综[2015]39号）

7.《广东省城市和国有工矿棚户区改造界定标准》（粤建保[2015]103号）