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        农业行业扶贫开发规划（2011-2020年）（下）

为深入贯彻落实《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》和中央扶贫工作会议精神，进一步加大农业行业扶贫开发力度，加快培育贫困地区优势特色农牧业，推动贫困地区经济社会又好又快发展，特制定本规划。

本规划以集中连片特殊困难地区（以下简称“连片特困地区”）为重点，范围包括六盘山片区、秦巴山片区、武陵山片区、乌蒙山片区、滇桂黔石漠化片区、滇西边境片区、大兴安岭南麓片区、燕山-太行山片区、吕梁山片区、大别山片区、罗霄山片区等11个连片特困地区，共涉及19个省（区、市）505县，区域面积139.05万平方公里。西藏、新疆南疆三地州和四省藏区已有明确的特殊支持政策，不再纳入本规划。

一、农业行业扶贫开发的重大意义

（一）推进农业行业扶贫开发是贯彻落实中央关于新时期扶贫开发工作的各项决策部署的重要举措

党和国家始终高度重视扶贫开发事业，改革开放以来党和国家正式启动全国范围有计划、有组织的大规模开发式扶贫，取得了举世瞩目的巨大成就，成功走出了一条中国特色扶贫开发道路。2011年5月中共中央、国务院颁布实施了《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，2011年11月底又召开了中央扶贫开发工作会议，进一步明确了部门行业扶贫工作的任务与要求，明确提出各行业部门要把改善贫困地区发展环境和条件作为本行业发展规划的重要内容，在资金、项目等方面向贫困地区倾斜，重点围绕发展特色产业、开展科技扶贫、完善基础设施、发展教育文化事业、改善公共卫生和人口服务管理、完善社会保障制度、重视能源和生态环境建设等七个领域的工作，完成本行业国家确定的扶贫任务。推进农业行业扶贫开发，指导和帮助贫困地区农业农村经济加快发展，是落实中央关于新时期扶贫开发工作各项决策部署的重要举措，是新时期农业部门的一项重要政治任务。

（二）推进农业行业扶贫开发是改变贫困地区落后面貌、全面建设小康社会的必然要求

消除贫困、实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是改革开放和社会主义现代化建设的重大任务。改革开放以来，我国大力推进扶贫开发，农村贫困人口大幅减少，农村居民生存和温饱问题基本解决。但是，扶贫开发是一项长期历史任务，我国区域发展不平衡问题突出，制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在。扶贫对象规模大，相对贫困问题凸显，返贫现象时有发生，贫困地区特别是连片特困地区发展相对滞后。推进农业行业扶贫开发，不断改善农牧民生产生活条件，推动贫困地区农牧业加快发展，可以有效减少贫困人口，改变贫困地区落后面貌，保障全体人民共享经济社会发展成果，确保贫困地区与全国一道实现全面建设小康社会的宏伟目标。

（三）推进农业行业扶贫开发是加快贫困地区农牧业发展、促进农牧民增收的重要任务

农牧业是广大贫困地区的基础产业，是惠及广大农牧民最直接的民生产业。切实加快推进农牧业发展，不断改善农牧民生产生活条件，始终是贫困地区实现跨越式发展的重中之重。但是，由于自然、历史等多方面原因，贫困地区农牧业发展还普遍存在基础设施薄弱、科技装备水平落后、农牧民素质低、产业化发展水平不高等问题。解决这些问题，不仅需要贫困地区广大干部群众自身的力量，还需要全国农业系统的帮助和支持。推进农业行业扶贫开发，从改善农牧民的生产生活条件、解决农牧民的最迫切、最急需的问题入手，大力发展现代农业，调整农业产业结构，培育特色产业，提高农牧民素质，是加快贫困地区农牧业发展、促进农牧民增收的重要任务。

（四）深入推进农业行业扶贫开发是保护生态环境、实现可持续发展的重要保障

贫困地区大都生态环境脆弱，资源承载能力有限，人口、经济与资源环境的矛盾突出。特别是水土流失、土地沙化和石漠化、土壤和水体污染等生态环境问题严重，加上陡坡耕种、乱砍乱伐时有发生，贫困地区生存环境和农业可持续发展后劲不足。贫困地区的发展必须走可持续道路，寻求人与自然的和谐，在发展中保护好生态，在保护生态中求发展。农牧业是完整的生态循环系统，在生态建设与保护中发挥着重要作用。推进农业行业扶贫开发，进一步转变贫困地区农业发展方式、促进贫困地区农牧业发展与生态环境保护的协调发展、巩固贫困地区农牧业和区域经济可持续发展的资源与生态环境基础具有重要意义。

二、农业行业扶贫开发重点区域基本条件

（一）连片特困地区农牧业发展的自然经济条件

1.地质构造复杂，地理环境多样。连片特困地区地势西高东低，西部以中山、低山为主，六盘山区、乌蒙山区、滇西边境山区海拔多在1000m以上；中部以中山、低山、丘陵为主，燕山-太行山区，吕梁山区、秦巴山区、武陵山区，滇黔桂石漠化区海拔多在500-1000m之间；东部以丘陵、山丘为主，大兴安岭南麓山区、大别山区、罗霄山区海拔多在800m以下。连片特困地区地貌以山地为主，山地、丘陵、高原、台地交错分布。其中，海拔500m以下地区仅占11个连片特困地区国土总面积的22.01%，海拔500m以上地区占国土总面积高达77.99%，特别是海拔在1000m以上的中山和高原占到连片特困地区53.53%。

2.立体气候明显，生物多样性丰富。连片特困地区山地气候垂直差异和植物垂直分布较为明显，立体气候突出，特别是南方山地更为显著。一般山体由常绿阔叶林红壤、黄壤带—落叶、阔叶与常绿针叶、阔叶混交林黄棕壤带—矮林灌丛草甸带组成。部份山体从山脚到山脊先后可见亚热带、暖温带、中温带、寒温带和亚寒带的植物。在西南山区干热河谷的底部，还有半干旱的稀树草原带。复杂多样的小气候类型，有利于多种动植物的生长繁衍，生物多样性丰富，其中滇西边境片区分布有从热带、亚热带、温带甚至寒带的上万种植物品种，是我国物种与遗传基因资源最丰富和珍稀濒危特有物种比例最高的地区之一。

3.旱坡耕地比例大，人地矛盾突出。连片特困地区旱地比重大，2010年全国11个连片特困地区旱地占耕地面积比重为73.42%，比全国平均水平高15个百分点以上。山地面积广，坡耕地比重较大，地高水低，水土资源要素不匹配，特别是西南山区更为显著。湖北恩施仅有30%左右的耕地为平坝地，贫困山区部分大于25度的陡坡地仍在开垦种植。全国11个连片特困地区人均耕地1.44亩，罗霄山区、乌蒙山区和武陵山区等片区人均耕地不足1亩。如果综合考虑耕地质量因素，贫困地区人均耕地资源规模远低于全国平均水平，人地矛盾突出。

4.老少边因素明显，总体贫困程度深。全国11个连片特困地区土地面积139.05万平方公里，共涉及104个地州市和505个县，其中国家扶贫开发工作重点县385个，占76.24%；老区县171个，占33.86%；少数民族县196个，占38.81%。2010年，总人口22180万人，其中乡村人口19246万人，占全国乡村人口26.68%。人均地区生产总值6640.05元，相当于全国平均水平的29.25%；人均地方财政一般预算收入261.82元，相当于全国平均水平的12.1%；农民人均纯收入2663.96元，相当于全国平均水平的55.96%。

5.农业生产方式落后，市场发育程度低。连片特困地区不少地方还处于以粮食生产为主的传统农业阶段，以自给性农产品生产为主，农产品出售量、外调量少，市场化水平和农产品商品率低。2010年连片特困地区农林牧渔业收入占农村经济收入比重为54.00%，农业收入占农林牧渔业收入比重为63.31%，农业总产值占农林牧渔业总产值的比重为52.19%，上述几项指标明显高于全国平均水平。

（二）农牧业发展的突出困难和制约因素

1.生态环境脆弱，自然灾害频发。连片特困地区地势起伏多变，坡度大，土层薄，生态系统比较脆弱，部分地区水土流失、土地沙化和石漠化、土壤和水体污染等生态环境问题严重。南方山区高温多雨，土壤有机质分解快，抗蚀能力减弱，常年暴雨冲刷，极易造成土壤侵蚀。据统计，11个连片特困地区耕地面积仅占全国耕地面积的20.40%，但2010年农业受灾面积却占全国受灾总面积的28.21%，成灾面积占全国成灾总面积的26.21%。

2.农业投入严重不足，基础设施落后。由于自然、历史等多方面原因，连片特困地区农业基础设施建设历史欠账多，农业抵御自然灾害能力弱。耕地破碎分散，机耕道建设滞后，农业机械作业困难。多数农田水利基础设施还是20世纪50-70年代修建，年久失修，破损严重，服务功能退化，工程性缺水、资源性缺水问题突出。2010年11个连片特困地区农田有效灌溉面积占耕地面积的32.51%，比全国平均水平低17个百分点；旱涝保收面积24.29%，比全国平均水平低近11个百分点。总体而言，连片特困地区农牧业生产大都还处于靠天吃饭的状态，生产水平低而不稳，生产发展与生态保护矛盾尖锐。

3.产业链条短，组织化程度低。目前，多数连片特困地区农业生产在很大程度上仍延续传统的生产方式，一些地区甚至还处于原料直销阶段，产业链延伸不长，产品附加值低。农产品加工还以粗加工为主，精深加工产品少，农产品加工业值与农业产值之比远低于全国1.7：1的水平。普遍缺乏有带动能力的种植大户、合作组织、龙头企业和生产基地，即使发展起来的一些农民专业合作组织和龙头企业，也普遍存在管理不规范，服务带动能力弱等方面的问题。

4.交通不便，物流成本高。受特殊的地形地貌影响，连片特困地区普遍交通基础设施建设滞后，道路等级低，县乡公路连通性差，公路通达率和通畅率远低于平原地区，特别是在地貌复杂的西南山区尤为显著。据统计，乌蒙山片区15.1%的乡镇不通沥青（水泥）路、76.8%的行政村不通沥青（水泥）路、31.3%的行政村不通公路；武陵山片区3.41%的乡镇不通沥青（水泥）路，40.25%的行政村不通沥青（水泥）路；滇西边境片区3.7%的乡镇和70.6%的行政村不通沥青（水泥）路。由于公路航空等交通不便，铁路运输能力不足，致使农产品和生产要素仓储、包装、运输等流通成本高。

5.农业效益较低，增收难度大。由于连片特困地区地块破碎，耕地零散分布，有的甚至一亩地分散到四五块，经营规模过小，加之劳动者素质普遍不高，农业科技应用和科技转化率低，生产经营粗放，难以形成规模效应，土地生产率和劳动生产率都低，农民增收空间有限。2010年，11个连片特困地区亩均粮食产量为300.55公斤，比全国平均水平少31公斤；亩均油料产量114.74公斤，比全国平均水平少40公斤；每个农业劳动力人均产粮1568公斤，比全国平均水平少388公斤。

三、农业行业扶贫开发的总体思路、原则与目标

（一）总体思路

推进新时期农业行业扶贫开发工作，要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，坚持在工业化、信息化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，以转变农牧业发展方式为主线，以保障粮食安全为首要目标，以促进农牧民持续较快增收为中心目标，不断强化农业基础设施，帮助做大做强优势特色农牧业，大力推动科技创新和农民技术培训，努力帮助开拓农产品市场，扩大农民就业，推动走出一条具有中国特色的贫困地区现代农牧业发展道路。

（二）基本原则

1.资源依托原则。立足连片特困地区独特的资源优势，尊重当地群众种养传统，突出重点，着力发展具有区域资源禀赋、人文内涵、民族特色的优势产业。

2.市场导向原则。优势特色产业选择必须坚持市场导向，重点发展市场需求潜力大的商品性竞争性产业，兼顾自给性产业发展。

3.连片整体开发原则。创新开发组织形式，实施连片规模化、集约化开发，同时加强产业链建设和产业整体开发，提高片区特色产品整体竞争力。

4.科技支撑原则。依靠科技进步，改造传统生产经营方式，稳定和增强特色产品的品质优势，培育核心竞争力。

5.民生优先原则。发挥农业行业优势与特点，围绕特色农牧产业发展、农业农村生产生活条件改善等贫困地区最直接、最现实的发展需求，最大限度地覆盖贫困村，使贫困户受益面最大化。

6.环境友好原则。组织适度规模生产，防止过度开发，同时兼顾生态环境保护，促进特色产业可持续发展。

（三）发展目标

1.农业综合生产能力。到2015年，贫困地区农田基础设施有较大改善，保障人均1.5亩基本口粮田。到2020年，农田基础设施明显改善。

2.农民增收。到2015年，片区内贫困农户力争实现1户1项农牧业增收项目。到2020年，初步构建特色农牧业产业体系，贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平。

3.农业技术与农民素质。大力开展农业技术培训，扶持致富带头人、技术能人和农村经纪人，每户掌握1-2项农牧业实用技术，到2020年，农业科技扶贫优势初步显现。

4.农业资源与生态环境。积极发展循环农业，农作物秸秆综合利用率2015年和2020年分别达到70%和80%以上；推进畜禽粪便无害化处理和资源化利用，适宜农户沼气普及率2015年和2020年分别达到40%和50%以上；草原生态恶化趋势得到有效遏制，农田生态环境明显改善。

四、农业行业扶贫开发的主要任务

（一）农业基础设施和装备条件建设

加强基本农田建设。加大贫困地区中低产田改造和水土流失治理力度，加强贫困地区基本口粮田建设，实施中低产田改造，平整土地，建设田间道路、机耕道，完善田间配套工程，推广秸秆还田、种植绿肥、增施有机肥等技术措施，深入开展测土配方施肥，在适宜地区加快发展保护性耕作，改良土壤，培肥地力，提升耕地质量，切实提高贫困地区粮食及农业综合生产能力。按照因地制宜的原则，积极发展设施农业、高效生态农业、旱作节水农业，有效增强防灾抗灾能力。

不断改善养殖业生产条件。加快改善养殖业品种改良条件，加大饲草饲料基地、健康养殖池塘等养殖业生产基础设施建设，发展设施完备、技术先进、质量安全、环境友好的现代化养殖场。加快实施畜禽水产良种工程。支持畜禽规模化养殖场（小区）开展标准化改造和建设。加大牧区草原畜牧业生产建设投入，加快草原围栏、棚圈和牧区水利建设，配套发展节水高效灌溉饲草基地。

发展农业机械化。推动各项农机化扶持政策向贫困地区倾斜，加快贫困地区主要粮油作物和特色农产品生产机械化步伐。重视贫困山区农业机械化发展，重点推广轻便、耐用、低耗的中小型耕种收机械和植保机械，大力发展草食畜牧业生产机械化和农产品初加工机械化。鼓励农机制造企业加强适合贫困山区特点的、先进适用、安全可靠、节能环保、生产急需的小型农机具研发。

（二）特色优势农业产业体系建设

大力发展特色农牧业。稳定粮食播种面积，优化品种结构，提高单产和品质，加强粮食生产能力建设，提升贫困地区粮食供给保障水平。推进特色种植产品优势区建设，加快特色种植新品种的引进、改良，改造传统种植方式，推广标准化、无公害生产技术，不断提升特色产品品质。因地制宜推广生态种养结合模式，积极推进畜禽水产养殖标准化，完善标准化规模养殖相关标准和规范，开展粪污资源化利用，建立健全标准化生产体系。

积极发展特色农牧产品加工与物流业。主动承接临近发达地区产业转移，改造和提升贫困地区传统加工工艺，加强特色农牧优势产区加工基地建设，推广产后贮藏、保鲜等初加工技术与装备，实施农产品加工提升工程，推动形成一批规模大、效益高、品牌响的特色农牧加工集群，转化贫困地区优质特色原料生产优势，实现农牧产品及其加工制成品优质化、高效化。强化物流基础设施建设和产销信息引导，升级改造农贸市场和批发市场，推进订单生产，落实鲜活农产品运输“绿色通道”政策，降低农产品流通成本。加快发展农民专业合作组织，加大对农业产业化龙头企业和农民专业合作社的扶持力度，积极推进贫困地区农业产业化经营，不断提高农业组织化程度，增强农牧业整体竞争力。

（三）农业服务支撑保障体系建设

提升农业公益性服务能力。加强贫困地区各级农业科研院所能力建设，健全公益性农业技术推广服务体系，重点围绕贫困地区特色农牧业发展，加大对先进、适用技术研发、引进、示范、推广，提高科研成果应用水平。加强农业有害生物监测预警和防控能力建设，大力推行专业化统防统治。加强动物防疫体系建设，强化执法能力建设，切实控制重大动物疫情，努力减轻人畜共患病危害。尽快建立完善农产品质量安全检测、动植物保护等农业服务支撑保障体系，整体提升贫困地区农业产业素质和水平。加强贫困地区农业综合信息服务平台建设，充分利用现代传媒手段，加强产销信息引导，为农民提供及时有效的信息服务。

发展农业经营性服务。培育壮大连片特困地区专业服务公司、专业技术协会、农民经纪人等各类社会化服务主体，提升农机作业、技术培训、农资配送、产品营销等专业化服务能力。加强农业社会化服务市场管理，规范服务行为，维护服务组织和农户的合法权益。

（四）强化农村人才培养

围绕农业生产服务、农村社会管理和涉农企业用工等需求，大力培养农村实用人才带头人和农村生产型、经营型、技能服务型人才，继续在农村劳动力培训“阳光工程”、基层农技推广体系改革与建设示范县等项目安排上向贫困地区倾斜。充分利用现有培训资源，通过“引进来、走出去”等方式，为贫困地区组织各种形式的农业生产技术、农村实用人才和管理干部培训班。进一步实施好“西部之光”访问学者计划，坚持与贫困地区互派干部挂职。支持高校毕业生和各类优秀人才投身贫困地区现代农牧业建设，鼓励外出务工农民带技术、带资金回乡创业。

（五）生态环境保护与建设

加强农业生态环境治理。推进农村节能减排工作，鼓励利用太阳能、风能等可再生能源，建立秸秆综合利用的长效机制，搞好农作物秸秆资源化利用，积极发展农村沼气，提高沼气普及率和利用率，加强沼气技术服务。大力推广节地、节水、节种、节肥、节药、节能和循环农业技术，鼓励科学施肥，加强规模养殖场粪污处理利用，控制农业面源污染，推进农村清洁工程建设，清洁水源、田园和家园，不断增强农业可持续发展能力。

加强草原等生态环境建设。加大草原、水生生物资源以及野生动植物资源保护。实施基本草原保护制度，积极推进和完善草原确权和承包工作，推行禁牧、休牧和划区轮牧。进一步实施退牧还草工程、游牧民定居工程，促进天然草原植被及其生态功能的恢复；大力开展人工草地、飞播草地和天然草地补播改良等草地建设，缓解草畜矛盾。

推进水生生物资源养护和环境修复。继续组织实施水生生物增殖放流，科学确定增殖放流品种和数量。强化水产种质资源保护区和自然保护区管理，积极推进设立水产种质资源保护区和水生野生动植物自然保护区。建立涉渔工程建设生态补偿机制，加强渔业污染事故调查处理，开展渔业生态环境监测，及时妥善处置突发污染事件。