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土地流转与土地制度改革

随着我国农村经济的发展，以及农村城镇化的快速推进，土地制度改革已成为一个越来越绕不过去的话题。据有关方面调查发现，当前农村社会矛盾的主要焦点已经从税费负担转移到土地，围绕土地产生的一系列问题已成为农村最尖锐的矛盾。因此，继续推进农村土地制度改革的呼声近年来一直很高。2004年中央“一号文件”曾将“加快土地征用制度改革”列为深化农村改革的首要任务，指出，要严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征用权和征用范围。完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，改进分配办法，妥善安置失地农民，并为他们提供社会保障。积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法。2005年中央一号文件将土地问题列为单独一个部分，在强调实行最严格的耕地保护制度的情况下，再次明确指出，要加快推进农村土地征收、征用制度改革。针对一些地方存在的随意收回农户承包地、强迫农户流转承包地等问题，一号文件强调要尊重和保障农户拥有承包地和从事农业生产的权利，尊重和保障外出务工农民的土地承包权和经营自主权。承包经营权流转和发展适度规模经营，必须在农户自愿、有偿的前提下依法进行，防止片面追求土地集中。

为规范农村土地流转，农业部于2005年出台了《农村土地承包经营权流转管理办法》。在农村集体建设用地市场化方面，广东省出台了《集体建设用地使用权流转管理办法》，并已从2005年10月1日开始施行。这个《办法》规定农村集体建设用地可以直接入市流通，从而在建立完全统一的土地市场方面迈出了重要一步，被专家学者称为我国农村的“第三次革命”。

构建农地流转新机制中央党校课题组建议设立土地银行

2004年以来，各地粮食普遍丰收，而2005年中央和地方推出的各项惠农政策又使农民的种粮积极性高涨，粮食产区农民增收形势良好。但中央党校经济学部、河南省财政厅和河南省政府发展研究中心共同组成的联合调查组2005年对豫东12个粮食基地县调查后却发现，河南平原粮食主产区贫困县和贫困人口数量呈上升趋势，河南省新增的14个国家和省级扶贫开发重点县中，豫东平原农业县就占了13个。在豫东的开封、商丘和周口三个省辖市，连片出现了10个重量级和省级扶贫开发重点县，形成了明显的经济塌陷区。针对这些问题，该课题组提出的建议是，可以借鉴法国政府设立国家土地银行的经验，率先在豫东地区以农业发展银行为依托，试点建立土地银行，构建土地流转新机制。课题组拟就的方案主要分以下几个方面:

土地银行的机构设置:土地银行是一个中介机构，不用专门建一个银行，而是依靠现有的农业发展银行，利用农业发展银行的完善系统，转变其职能，让农发行来承担土地流转业务。

土地银行的运作机制:①土地银行是一个政策性银行，土地银行的运转不以赢利为目的，而是要推动土地流转和规模经营，并保证流转后规模经营的土地必须种粮食。②土地银行不改变农民土地的使用权。土地银行接受进城创业或务工农民土地使用权的长期有偿转让，双方签订转让合约，在转让期限内，土地支配权力属于土地银行所有，转让期满后，农户可以选择续约或是收回土地经营权。③土地银行与种粮大户直接签订合同。土地银行把转让长期经营权的土地按期限转贷给种粮农户，到期后由土地银行决定续约还是收回。④土地银行运作的原则是高价存入，平价或者低价贷出。⑤政府以财政贴息方式支付存贷利差，其好处直接转给种粮农民。这种存贷差可以通过推行政府征收“粮食安全税”的办法来解决。

土地银行的职能:土地银行作为中介组织，其主要作用是:①以国家信用的形式为土地流转提供担保，农户不必担心转让合约到期后不能回收土地，种粮大户也不必担心合约期限内存在合约变动的风险。②土地流转由无序管理转向有序管理。土地银行的介入，可以强化政府对土地流转的管理，保证国家土地政策的落实，保证粮食安全。③土地银行的介入，在盘活农村土地的同时，还可减少民工外出后的后顾之忧。④土地银行是实现农民种粮增收和国家粮食安全的长效机制。

据悉，该调查组就设立豫东粮区综合改革示范区和设立土地银行的建议，已呈报给相关部门。

目前，我国农村土地流转方式主要有出租、转包、转让三种，形式上主要是政府组织和农民自发组织，而专家建议设立的土地银行，则是农村制度创新的一种较高形式。从目前来看，成立重量级的土地银行，可能还存在技术和资金上的问题，需要解决土地银行存贷倒挂问题，但这个建议对地方来说很有实践意义，有条件的省市县不妨做一些类似的尝试。比如，各地可以借鉴浙江绍兴县的经验，在县、镇、村三级分别建立土地信托服务中心、土地信托服务站和土地信托服务社，把它作为一种准土地银行来试点。这些机构以调整农业种植业结构为目的，对土地进行余缺调剂，其中介组织的性质，使经营大户在租用土地时，无需同农户一家一户地签约，可以解决土地使用供求矛盾，地方政府可以出台适当的优惠政策，也可以尝试与农村信用社改革相结合，扩大土地银行的服务范围，开展土地抵押信贷等，这可能是推动我国“三农”问题实现新飞跃的一个切入点。

农业部出台农地流转“36条”为土地股权化改革指明方向

针对农村土地承包经营权流转中存在的问题，诸如土地流转行为不规范、少数流转后的耕地得不到保护或存在被非法侵害以及土地股份改革缺乏法律依据等现象，农业部出台了《农村土地承包经营权流转管理办法》。该《办法》已于2005年3月1日起正式施行。该《办法》共有6章、36条，分别对流转方式、流转合同的签订以及土地流转管理作出了详细、明确的规定。其内容主要有以下几个方面:

（1）关于承包流转的原则。《办法》规定:坚持平等协商、依法、自愿、有偿的原则。同时，农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途。

（2）有关承包方权益。《办法》规定:承包方有权依法自主决定承包土地是否流转、流转的对象和方式。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地。

（3）关于流转方式。特别对入股办法作出规定:实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营;其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或者合作社等，从事农业生产经营。

从有关方面的调查发现，海南、重庆、吉林等地，在农村土地承包流转中还存在以下几个问题:一是农民的利益得不到保障。在一些城市郊区，在房地产热、大学城、开发区、小城镇建设的还在不断升温，同时，少数乡镇把土地流转作为增加乡村收入的手段和突出地方政绩的形象工程，用行政手段干预农民的土地流转。二是流转程序还不规范。很多地方规范的土地流转机制还没有建立，不少农户采用“口头协议”，纠纷隐患较多。三是盲目流转，合同不能兑现。有的企业或工商个体户既缺乏资金，又缺乏技术和信息，没有经营大片土地的能力，往往造成合同不能兑现，造成土地抛荒。四是集体土地管理体制不健全，执法监督力度不够。

另外，业内人士对农业部的“36条”持有三个不同看法:一是将土地的流转限定在农业用途，由于农业的效益问题，可能不利于大规模提高农民的收入。二是关于土地“入股”规定，和许多经济学家所倡导的农村股份制有很大的出入。三是农村土地承包经营权的流转同样存在着交易成本的问题，由于农村的特殊情况，在客观上增加了农民的负担，不利于农民自发流转。

在2005年3月14日举行的全国十届人大三次会议记者招待会上，温家宝总理就农村土地产权问题强调，中国的改革是从农村开始的，农村的改革是从土地的经营权开始的。农民对土地的经营、生产自主权长期不变，也就是永远不变。这是一个定心丸，可能也是农村土地经营权改革的一个积极信号。所以，各地除了解决好上述在流转中出现的“二轮延包”遗留问题外，还要从农村新经济形势出发，积极引导农地股份化改革，尝试建立农民的“土地银行”。一方面，针对农业大区，要加快农村土地的流转，实施农田适度规模化经营，积极引导农民进城务工，使该进城的农民顺利走出去;另一方面，乡镇企业发展较快的地方，要积极鼓励农民与企业、农民自发以土地参股发展农业产业化，组建土地股份合作社。此外，针对农村经济发展较快的城市郊区，则要加深农村产权制度改革，各地要参照上海、广东、北京等地的比较成熟的经验，让农民持股进城。

广东集体建设用地入市

最近几年，浙江、江苏、广东等地的个别地方先后对农村集体建设用地流转进行试点。2003年6月，广东省政府发出了《关于试行农村集体建设用地使用流转权的通知》，北京也在2004年10月份在延庆、怀柔的两个镇开始试点。但由于这种试点突破了现有《土地管理法》的规定，一直存在着争议，因而，步子迈得也不是很大。由于没有正式纳入统一的土地市场，自发性的流转带来了许多问题，如随意占用耕地出让、转让、出租用于非农建设，低价出让、转让和出租农村集体建设用地，随意改变建设用途，用地权属不清诱发纠纷等。为此，在经过两年的试点后，广东省政府2005年以政府令形式颁发了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，从10月1日开始，广东农村集体建设用地可以入市流通，纳入统一的土地大市场。据了解，广东是第一个在全省范围内推行集体建设用地使用权流转的省份。其具体规定主要有以下几方面:

（1）多种方式进入市场。农村集体土地将与国有土地一样，按“同地、同价、同权”的原则，纳入统一的土地市场。其方式可以是出让、出租、转让、转租和抵押。

（2）交易须经村民会议商议决策。出让、出租和抵押集体建设用地使用权，须经本集体经济组织村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意。

（3）交易必须公开。集体建设用地使用权出让、出租，应当签订书面合同，应当参照国有土地使用权公开交易的程序和办法，通过土地交易市场招标、拍卖、挂牌等方式进行。

（4）不得用于商品房开发。通过出让、转让和出租方式取得的农村集体建设用地不得用于商品房地产开发;兴办各类工商企业、公共设施和公益事业，兴建农村村民住宅，可以使用集体建设用地。

（5）收益的50%必须用于社保。集体土地所有权出让、出租所取得的收益应当纳入农村集体财产统一管理，其中50%以上应当存入银行（农村信用社）专户，专款用于本集体经济组织成员的社会保障安排，不得挪作他用。

（6）建立地价体系，防止炒买炒卖。加强农村集体土地的产权管理，逐步建立地价体系，各市、县应当制定和公布本行政区域集体建设用地使用权的基准地价，防止借机违法占用耕地和炒买炒卖农村集体建设用地。

2005年4月份，在《2005年农村经济绿皮书》发布会及农村发展论坛上，专家们认为，土地应该由市场定价。否则，改革就跟农民没有多大关系。虽然2004年10月份国务院颁布了《关于深化改革严格土地管理的决定》，但在利益面前，不管是国家法律还是政府的法规，执行起来都有难度。农村集体土地直接进入市场，目前有以土地入股的南海模式和由农户充当农地转用权利主体的昆山模式，但都没有正式的法规保护，而广东这次发布的管理办法则是省一级政府令。土地已成为市场经济要素的重要组成部分，将土地的隐形市场运作公开化，纳入统一的土地大市场，有利于推进农村工业化、农业产业化和城镇化，对切实解决“三农”问题具有重要的现实意义，其他地方也可参照广东积极探索。

安徽一项调查意外发现:多数农民不赞成土地私有化

早在1978年，安徽省凤阳县就在中国搞起了“大包干”，集体土地、分户经营。凤阳也因首创“家庭联产承包制”而常被作为“中国农村符号”来称呼。改革开放至今，我国一直实行土地家庭联产承包责任制，但随着农村经济形势的不断变化，先是不少地方出现了“种田的少，打工的多”的局面，导致大量土地撂荒。紧接着，由于2004年中央一号文件的出台，各地不同程度地出现了“种粮热”和“争地热”。由于目前土地流转处于分散和无序状态，县乡政府对解决这些矛盾感到十分棘手，疲于应付。这在一定程度上制约了土地规模经营及资源优化配置，阻碍了农村的经济发展。对此，许多专家学者认为，其根本原因在于现有土地制度存在“所有权与使用权分离”的矛盾。他们主张“两权合一”，有的甚至直截了当地提出实行土地私有化。但2005年安徽省城乡劳动力资源开发研究会完成的一份大规模调查发现一个意外现象:多数农民并不赞成土地私有化。他们认为应坚持家庭承包制，一些农民甚至对建立新型土地合作社很感兴趣。这一结果与一些专家提出的用土地私有化解决中国现有土地制度矛盾的观点截然相反。

据悉，此次调查的对象是全省15个市、60个县（区）、219个乡（镇）共2070个农户，其中，46.09%的农民对土地私有化持反对意见，赞成的占28.7%，其余农户回答“无所谓”或“拿不准”。不过，一半以上的农户赞成现有土地制度必须进一步完善和改革，认为不需改革的农民只占15.07%，有55.75%的农民则赞成成立由民主推选代表组成的土地合作社，由它负责组织、决策土地的承包、流动事项，并按照公平原则为农民分红，解决政府管不过来或少数干部说了算的问题，保障农民在土地变动中权益不受损。

在调查中，该省全椒县十字乡多位农户在接受调查时也表示，土地私有化必然要重分土地，涉及到土地好坏如何搭配、家庭人口重新核定、基层官员能否做到操作中的公平等一系列问题，如果处理不好，势必严重破坏当前农村经济社会稳定发展的形势。

负责此次调查的专家们建议，要尽快制定《农村合作经济法》，做到制度先行，试点先干，逐步推开，建立起“自愿、有偿、规范、依法”的土地使用权流转机制，提高土地的产出效益。

虽然目前仍然有不少专家认为土地应该私有化，但目前条件尚不具备，也与相关法律法规相抵触，有待深入研究。鉴于此，不少地方已经开始推行的“股田制”很有意义，农民可以把土地的使用权作为股份参与农业企业或者农业合作社，既可以分红，也可以当工人，操作起来很实际。还有北京、上海等地已经把土地改革纳入到农村产权制度改革之中进行，把农村集体土地得来的收益合理分配给农民，让农民直接享受土地财富。这种财富积累机制也是在不改变农村集体土地所有权的情况下建立的，这可以说是在现行土地制度方面的创新之举。总之，不管采取何种形式，让农民真正成为土地的主人，是当前各地土地改革的主导方向，其关键是要把土地直接交到农民手中。眼下，一些地方正在进行的农村土地二轮延包完善工作，就是旨在纠正以前土地承包中存在的问题，土地确权是关键中的关键，各地应抓紧抓好。

守着一亩三分地龙井茶农不愿上大学

龙井茶是我国知名茶叶品牌，其原产地在浙江杭州龙井村一带，茶叶也是当地农民收入的主要来源。但由于龙井村在茶田分配、生产、营销等方面还存在一些问题，这个知名品牌与产业化还有一段距离，主要存在以下四个问题:

一是土地分配遭遇尴尬，农村学生为分土地不愿意上大学。茶田代表着直接财富，为了让自己的孩子能够上报农村户口分到茶田，在龙井村和梅家坞村，大学生考上大学后，也不调户口，有的甚至宁肯守着几分茶田也不愿上大学。

二是品牌纷杂，原产地保护莫衷一是。龙井村一直在努力将自己的茶叶确立为最正宗的，但周围出产的茶叶也叫龙井。

三是货卖一家，销售市场不够完善。目前，龙井茶叶的销售仅靠杭州西湖龙井茶叶有限公司一家，农民觉得茶叶的价格被公司控制了，但本身又无能为力。

四是村庄规划与产业发生矛盾，茶旅游开发处在自发阶段。龙井一带已是经典“茶文化旅游”的所在地。但由于村庄农户住宅前后差异造成贫富不均，他们试图采取抽签来决定宅基地位置。

打造农产品知名品牌，推进农业产业化发展，不止是一个生产经营的问题，还涉及到农村土地改革、农村建设规划、农村民主自治管理等问题。对于类似龙井村这样的问题，可以参考近年来在上海、北京、广东、浙江等地推行的土地股份制改造。龙井一带的农村土地因茶而贵，已经具备土地股份制改革的条件，可以尝试引进大型农业企业集团，将茶田集中交由企业经营，把土地折股量化分配到人，以解决争地矛盾;另外，还可以将宅基地统一收回，规划农村小区建设，引导农民“上楼”，集约利用土地。因此，农民不仅可以持股分红，居住小康楼房，还可以到企业上班拿工资，何乐而不为?