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　　国家新型城镇化综合试点在迎来第一批试点地区的一年大考之时，也公布了第二批试点名单。上周，国家发展改革委发布了《关于扩大国家新型城镇化综合试点范围的通知》，将北京(农用地、商住地、工业地)市房山区、浙江(农用地、商住地、工业地)省台州(农用地、商住地、工业地)市等59个城市(镇)列入第二批名单。这份名单较之第一批试点地区更向城市群、向区县倾斜，在试点任务方面，也较第一批试点更为广泛。值得注意的是，两批名单发布之后，33个农村土地制度改革试点地区已经悉数进入国家新型城镇化综合试点，某种程度上显示了农村土地制度改革之于新型城镇化的重要性。

　　事实上，第一批试点地区已经取得了阶段性成果，在户籍制度改革等任务方面成效显著，在农村土地制度改革方面的探索却相对有限。期待此次第二批可以给出更多有益探索。

　　第二批试点来了

　　记者了解到，此次公布的第二批国家新型城镇化综合试点地区，在选择上主要从两方面考虑：其一，向中西部地区和东北地区适当倾斜、根据京津冀协调发展要求适当向京津冀地区倾斜、在长江经济带地区选择若干具备条件的开发区进行城市功能区转型试点，优先考虑改革意愿强、发展潜力大、具体措施实的中小城市、县、建制镇及符合条件的开发区和国家级新区;其二，今年年初公布的33个农村土地制度改革试点地区，第一批国家新型城镇化试点已纳入其中的19个，余下14个也被此次第二批试点悉数纳入。

　　两方面相加，第二批国家新型城镇化试点地区达到73个。同时，相比第一批以省、市为主的结构布局，第二批主要呈现出以县、区为主的特点。

　　在试点任务方面，第二批的试点领域更为广泛。在第一批提出的五大任务之外，又着重强调在新生中小城市培育、城市(镇)绿色智能发展、产城融合发展、开发区转型、城市低效用地再开发利用、城市群协同发展机制、带动新农村建设等领域的试点探索。

　　在试点时间方面，《通知》要求，第二批国家新型城镇化综合试点地区要在2015年底前启动试点，到2017年与第一批试点地区同步取得试点任务的阶段性成果，形成可复制、可推广的经验;到2020年在全国范围内全面有序推广试点成功经验。、

　　值得注意的是，《通知》特别强调，要加强双向沟通交流。一方面，国家有关部门要加强对地方试点工作的指导，及时总结推广试点地区的典型经验和特色做法，积极协调解决影响试点工作深入开展的制约因素。另一方面，各试点地区也要加强与上级部门的衔接交流，及时沟通反映试点工作中遇到的主要矛盾和突出困难，提出改进综合试点工作的意见和建议，促进试点任务顺利推进。

　　至于此次第二批试点开展之后会不会有第三批、第四批，国家发展改革委相关负责人告诉中国经济导报记者，届时将根据试点情况和中央指示再作决定。

　　第一批试点已取得阶段性成果，户改进展显著

　　那么，已经开展了一年的第一批国家新型城镇化试点地区，现在状况如何呢?参与试点地区调研的中国城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长冯奎在接受中国经济导报记者采访时表示，第一批试点地区由于先前就有较好的基础，因此，试点虽然只有一年，但已经取得了不少进展。

　　据其透露，户籍管理制度改革在各试点任务中进展显著。“如晋江外来人口与本地户籍人口一样多，但已经落实了外来人口‘零门槛’落户。再如，居住证制度已普遍实施，江苏(农用地、商住地、工业地)苏南、广东(农用地、商住地、工业地)东莞(农用地、商住地、工业地)等地根据居住证实行‘积分入学’政策，缓解了外来人口子女教育问题。”冯奎说。

　　投融资与就地城镇化两方面也有进展。前者表现在投融资渠道有所拓宽，“表现突出的是重庆(农用地、商住地、工业地)，政府与社会资本合作成立产业资金，规模达到1000亿元，提高了政府资金的利用效率”;后者中有一定成效的如湖北(农用地、商住地、工业地)省仙桃市毛嘴镇，利用土地、劳动力成本相对沿海较低的红利，以两头在沿海的家庭手工作坊起步，吸引部分服装加工工序内迁，累计吸引100家服装企业，带动万人返乡创业。

　　相比之下，土地制度改革实现的探索相对有限。如：安徽(农用地、商住地、工业地)等地农村土地确权取得了一定效果，山东(农用地、商住地、工业地)德州(农用地、商住地、工业地)等地土地使用权流转的效果有所显现，云南(农用地、商住地、工业地)大理(农用地、商住地、工业地)等地适度放大了农村宅基地的财产功能等。

　　有成效，也存在难题。冯奎向中国经济导报记者列举了其调研中观察到的一些问题：一是没有准确理解顶层设计的精神，错误地把改革试点当作上面给政策、给资金、给项目。“反映在方案设计中，一个典型的例子就是许多地方按高大上的标准设计农业转移人口市民化的模式与成本，但其实根本无法实现。”冯奎说，“例如有一个西部城市按人均20万设计农业转移人口的成本，没有考虑到西部地区可以相对低成本地推进城镇化。”

　　二是对试点内容与项目求多求全，没有突破。“例如一些地方在试点的后续方案中，把城市建设的许多常规性工作一并列入，试点的要点变得十分模糊。”

　　基于这些试点中存在的问题，冯奎建议，在后续的试点中应突出强调改革的内容，即在农业转移人口、土地制度、设市创新、投融资等方面，要有体制机制上实质性的突破。“这就需要中央、省、市(县、区)形成改革的共识，允许改、鼓励改。同时，试点地区应抓住本地重点，立足自身实际，在较短的时间内，在少数几个方面有重要进展，在其他关联方面有所兼顾。此外，上级政府部门也应加强指导与培训，促进试点城市之间的交流。”冯奎表示。

　　期待农村土地制度改革试点有更多探索

　　尽管农村土地制度改革在第一批试点地区的探索有限，但其对新型城镇化的意义不言而喻。浙江大学中国农村发展研究院副院长钱文荣向中国经济导报记者表示，土地问题是城镇化进程中的核心问题和基础问题。“要完成城镇化传统模式的转型，必须改变现行土地利用方式和土地管理模式。”钱文荣说，“一方面，只有实现城市由土地集约利用水平比较低、功能和管理提升相对滞后、城市综合承载能力不高向节约、集约发展方式的转变，才能破解因土地问题引起的诸多‘城市病’;另一方面，只有解决了城市建设用地与农业用地保护矛盾，解决了土地征收、房屋拆迁与所有者利益矛盾，城市的建设用地才能得到保证，城市才有发展空间，城镇化才能顺利推进。”

　　在钱文荣看来，农村土地制度改革试点的主要内容，就是要探索健全程序规范、补偿合理、保障多元的土地征收制度，同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度，以及依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地制度。

　　对此，今年年初公布的33县市区农村土地制度改革三项试点已经给出细则，包括：允许农村集体经营性建设用地入市，与国有建设用地使用权同等入市同权同价;提高被征地农民分享土地增值收益的比例，补偿标准应考虑土地用途区位等情况;对宅基地实行自愿有偿的退出、转让机制，但转让仅限在本集体经济组织内部，等等。

　　在这方面，无论是入选第一批国家新型城镇化综合试点的浙江省义乌市，还是此次刚进入第二批试点的浙江省德清县，都有较好的基础。

　　钱文荣告诉中国经济导报记者，义乌市自2003年以来，就不断完善土地征用补偿安置办法，建立健全被征地农民基本生活保障制度，切实维护农民的合法权益。2003年，义乌从历年土地出让金收入中一次性筹集了5000万元启动资金，建立了征地调节资金制度，此后每年从土地出让金中提取5%充实该项资金。资金的主要用途，除了统一垫付征地补偿费用之外，还用于被征地农民的基本生活保障补助、劳动技能培训经费补助，以及对雇用被征地农民的企业实行奖励等。同时，义乌对村集体所有土地基本被征用的行政村，根据人口规模安排一定面积的商服综合用地。除此之外，2012年开始，义乌还实施了“义乌市国际贸易综合改革试点土地管理制度改革专项方案”，对于“构建城乡统一的建设用地市场”进行了探索。

　　而德清县于2014年成为浙江城乡一体化改革试点地区，地权改革是其中一项核心内容，可用“先确权，再活权、赋权”来概括。2013年以来，德清完成了农地、宅基地、农房、集体经营性资产的确权工作。在确权基础上，则进一步活权、赋权。比如，德清县已推出承包经营权抵押贷款、农房抵押贷款和农村集体经济股权抵押贷款，均取得了一定的效果。

　　由此看来，这些地区早在进入国家新型城镇化综合试点地区之前，就已经有了较多相关探索。但愿此次新型城镇化综合试点可以给它们带来更多机遇，激发更多有益的探索。