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　　推进农村土地流转势在必行，但强制土地流转、工商资本下乡与农民争地、流转后的农地“非粮化”甚至“非农化”及土地流转程序不规范等问题在一定程度和范围内存在，这势必对三农乃至整个国民经济带来负面影响。本文从解决三农问题的根本出发，对农村土地流转问题提出了健全法律法规体系、培育中介服务组织、建立工商资本准入制度、加快农村社会保障体系建设等对策建议。

　　在坚持农村土地集体所有性质的前提下完善联产承包责任制，既保障基本农田和粮食安全，又增加农民收入，这是当前农业和农村经济发展面临的重要课题和艰巨任务。实践已经证明农村土地流转是完善家庭联产承包责任制的有益探索，是创新农业经营体制，走中国特色农业现代化道路的前提和基础。但是，如果流转过程中违规操作，势必事与愿违，损害基本农田，动摇粮食安全根基，侵害农民利益。因此，促进农村土地流转要求必须遵循原则，合乎规范，务必做到对国家有利，对农民有益。

　　1、推进农村土地流转势在必行

　　土地流转是农民增收和农村经济发展的客观需要。土地过于细碎化早已成为农业和农村发展的最大障碍，人地矛盾突出造成人难尽其才，地难尽其力，劳动力和土地两种重要的生产要素效率极为低下。从少量土地所得到的收益，只能使农民维持在生存经济的水平上。目前，我国有2.6亿农户，户均耕地不到7.5亩。在绝大部分地区，农户从事农业生产仍然是分散小规模经营。农民收入水平偏低迫使大量劳动力外出打工，妇女老人粗放经营土地成为常态，甚至有些农民举家外出务工，土地荒芜也时有发生。据《中华人民共和国2012年国民经济和社会发展统计公报》数据，2012年全国农民工总量为26261万人，随着新型城镇化进程的推进，每年还有大量农民进入城市，尤其新生代农民从事农业生产寥寥无几，农村劳动力老龄化现象突出，将来“谁来种地”成为我国农业发展面临的挑战之一。如何让愿意从事农业生产的农民实现规模经营，提高收入水平，让外出打工的农民获得相应的土地收入踏实外出务工，让闲置土地资源得到有效的耕种，都有赖于土地流转的规范畅通。

　　同时提高农业综合生产能力，保障农产品有效供给也要求实现土地规模化经营。我国农产品供需矛盾越来越突出，保障农产品供给尤其是粮食安全任务艰巨。尽管新时期中央连续十年出台一号文件关注“三农”问题，对“三农”支持力度不断提高，粮食产量喜获“九连增”，但是我们也清楚地知道，我国农产品进口量不断增加，农产品贸易逆差不断扩大，2012年，我国已经成为世界上最大的农产品进口国。一方面，改革开放以来我国经济快速发展，消费结构升级，人口增加，对农产品需求刚性增长趋势不可逆转。

　　另一方面，随着工业化、城镇化的推进，新建工厂、道路、住房在农村占用大量土地，农业用地数量不断减少的趋势不可逆转。要把13亿人的饭碗牢牢端在自己手里，要保障农产品有效，缓解供需矛盾，只有想办法提高单位土地面积的产出，提高农业综合生产能力。分散决策、土地零星经营的状况必然造成农民在日益激烈的市场竞争中总是无所适从，在遭遇农产品价格过山车时更是茫然不知所措。农民从事农业生产的积极性和主动性容易受挫，对土地增加物质、科技投入的可能性也就很小。因此，2013年中央一号文件提出“坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。”促进农村土地流转是实现土地规模经营，创新农业生产经营体制的前提条件。

　　2、农村土地流转实践中存在的几个突出问题

　　农村土地流转和家庭联产承包一样，是农民自己的创造，说明农民有这样的意愿，但是光靠农民自己操作，因为缺乏市场经济的契约精神，很难做到依法规范，纠纷也很容易出现，政策的引导、法律的规范就尤为重要。《农村土地承包经营权流转管理办法》于2005年3月1日起施行。十七届三中全会做出推进农村改革发展的重大决定后，新一轮农村改革拉开序幕。农村发展对土地流转的要求更加迫切，中央文件中也多次对农村土地流转提出明确要求，但现实操作中还是喜忧参半，尤其是“忧”更应该引起重视。

　　(1)强制土地流转现象时有发生

　　面对中央政策的鼓励引导，一些地方政府有着强烈的政绩冲动，对于土地流转的积极性、主动性往往超过了许多农民。现实中经常出现的状况是，政府积极争取，精心运作引进项目，投资方也有了明确的意向，但需要农民流转出土地达到投资方要求的土地规模的时候，个别、一部分甚至是大部分农民不签协议。因为在同一集体组织内，有的农民已经在城里端稳饭碗，有的农民在本地从事效益不错的非农产业，他们承包的土地流转出去理论上讲不会有什么问题，问题一般都出在对土地流转补偿金额不满意；更大的矛盾出现在那些以种地为生，本不想流转土地的农民身上。若地方政府和投资方急于启动投资项目，出现强制土地流转的现象并不罕见。还有一些地方片面追求流转规模，定指标、下任务，甚至变相强迫命令，存在着求大、求快的倾向。近年来，因土地流转引发的农民上访事件、农民被殴打甚至致死事件已经成为全社会的关注的热点。强制土地流转侵害农民利益，恶化干群关系，对农村经济社会发展危害严重。

　　(2)工商资本下乡与农民争地现象突出

　　工商资本携资金、技术、渠道和人才进入农业农村，必然能够有效满足发展现代农业对生产要素的需要，成为“反哺”农村不可或缺的重要力量。但现实中，更多是工商企业打着农业产业化旗号，下乡圈地逐利。有一些资本进入农村、流转大量土地之后，开始为自己谋取其他的敛财之道，一般来说不外乎两个方面：

　　一是圈地，以获得未来土地的增值；

　　二是套取国家优惠政策，国家对农业领域有很多的优惠和补偿措施，如果土地规模较大的话，将会是一笔不小的资金。农户个体或合作社由于在资金实力方面无法与工商资本竞争，只能选择退出，即使想扩大规模从事农业，也会出现力不从心的状况。单个想继续从事农业生产的农户在大部分周边土地被承包的情况下，通常也被迫妥协，放弃对土地耕作权。工商企业长期占用农地，势必影响耕地保护，侵害农民利益，损害国家利益。

　　(3)流转后的农地“非粮化”甚至“非农化”现象严重

　　土地作为重要生产要素，收益差距很大，用于农业不如用于工商业，用于粮食生产（土地密集型）不如用于蔬菜、花卉、养殖业（劳动密集型）。在强烈的经济利益驱动下，打着农业开发的旗号改变土地用途成为惯例，一些本来种粮食的土地被流转为搞养殖业、花卉业、生态农业、观光休闲农业，甚至直接变为建设用地的现象屡见不鲜。农业开发更多表现为“非粮化”“非农化”开发。这种现象城市郊区比边缘农村严重，大城市周边比中小城市周边严重。地方相关执法部门也往往出于发展经济的考虑，并不进行严格查处。长此以往，势必会造成耕地流失，危及国家粮食安全。

　　(4)土地流转程序不规范

　　尽管现实中土地流转规模在不断扩大，但完善的土地流转机制还没有建立起来，土地流转中不规范的现象还比较普遍。如有的采用口头协议流转或由村委会代替农民签订流转合同；有的流转期限过长，流转价格偏低；有的企业由于经营失误，无法履约，给转出土地的农户造成较大的经济损失等。由于土地流转服务还不够，市场机制还不完善，农民在流转中的合法权益保护不到位。

　　3、切实保障农民权益，积极稳妥引导土地有序流转

　　引导农村土地流转的目的是发展适度规模经营，前提是农民增收、农业增效，其中又以保障农民的利益为基本要求，决不能为了单纯追求提高土地利用的经济效率，就强迫大多数农民离开土地而合并土地的使用权。所有损害农民利益，破坏耕地的土地流转行为都必须严厉查处，即使制止。

　　(1)建立健全土地流转法律法规体系

　　尽快建立农村土地流转方面的法律法规和规章，提供详细规范程序，以系统引导农村土地流转中各方行为的规范化，确保农村土地流转制度顺利推进。实体法方面，亟需建立专门的法律法规以及部门规章，针对农村土地流转的基本原则、主体限制、土地类型、流转方式、价格市场、中介机构、监管机构、法律责任形式等内容进行系统的约束和规范，促进农村土地流转的各方当事人能在法律的制度框架内规范行事。程序法方面，各地应在有关法律法规和政策的指导下，结合地方实际，制定切实可行的操作办法，对农村土地流转的各个步骤和程序进行规范，指定专门的部门负责受理、审批、审查及备案工作，用于规范农村土地流转行为。

　　(2)培育土地流转中介服务组织

　　积极培育完善土地流转中介服务组织，由政府引导，吸引民间要素广泛参与，建立以乡镇为单位，各村设置服务点的土地流转服务网络，形成“土地留出——中介服务组织——土地流入”的土地流转机制。中介服务组织负责发布土地流转信息，包括有土地转出愿望的农户在土地流转中介登记或委托管理的土地供给信息和有土地转入愿望受让主体在土地流转中介机构登记的需求信息。在收集到土地流转需求与供给信息的基础上，中介机构通过核实信息，把所有土地流转供需信息通过张贴、报纸、网络、电视媒体等媒介发布，做到信息完全公开，为供需双方搭起实现流转的平台。中介机构为合同的签订提供全程服务，确保合同的规范合法。一部分是经供需双方在土地流转中介机构的作用下，就地区土地流转的时间、流转的地块、流转地价等，由土地流转中介机构为供需双方提供相关报务，促成土地流转交易成功；一部分由农户直接与中介机构签订土地流转合同，再由中介机构与承接个人或企业签订土地流转合同，若土地流转规模达到政府规定的规模需到政府备案审定的须进行该程序，以最后确定流转的有效性。

　　(3)因地制宜，以农民为本推进土地流转

　　土地流转必须以农民为本，从农民的意愿出发，切实保障农民的利益。我国不同地区对土地流转的需求不一样，在沿海工业发展和城市化程度较高的地区，对土地流转的需求非常突出。这些地方的土地流转已经进行了很多年。在那里，工业化和城市化能够吸收农村剩余劳动力，农民也更愿意加入到比务农收入更高的其他行业。这些地方引导土地流转规范合法是重要任务。大部分地区，工业化和城市化还不能充分吸收农业剩余劳动力，农业收入仍然是家庭不可或缺收入来源，这些地方土地流转不要盲目推进，要根据实际情况，酌情考虑，充分尊重农民的意愿和需求推进土地流转。而边远偏僻的地方，土地仍然是农民重要的收入来源，生存的基础，长远来看土地流转放慢些放缓些更有利于农民适应经济社会的发展，维持社会的稳定。

　　(4)建立工商资本准入制度

　　建立最严格的工商资本准入制度，对工商企业进行资格审查，并细化十七届三中全会提出的“三个不得”，即土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。鼓励工商企业进入农村、投资农业，但应着眼于服务、带动农民，与农民共同发展、共同富裕，而不是取代农民、兼并土地。制定优惠政策引导工商资本进入发展滞后的农业社会化服务领域。工商企业应重点投资发展种苗、饲料，农产品收购、储藏、保鲜、加工、销售，以及种养业副产品和废弃物加工处理等农业产前产后业务，延长农业产业链条，带动农户特别是规模种养农户，实现合理分工，增值增效，共生共赢。对那些只“代替”、不“带动”农民，甚至违反土地流转“三不得”规定的工商企业经营行为，应加以引导和规范。要研究建立工商企业租赁农户承包地的准入和监管制度。建立监管体系，对工商资本下乡务农进行动态监控。

　　(5)加快农村社会保障体系建设

　　必须建立多层次的农村保障体系，包括农村社会风险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助，以及发展和完善农村合作医疗制度等，逐步弱化土地的福利和社会保险功能，为土地转出者解决后顾之忧。

　　一是扩大最低生活保障制度的覆盖面，为基本生活水平低于当地最低生活保障线的农民提供保障金，帮助他们度过农村土地流转制度推行的过渡期。资金由地方政府、村民委员会、集体经济组织以及农民共同负担，各级政府加大财政转移支付的力度，增加对最低生活保障资金的投入，辅之以社会化帮助的渠道募集资金，确保农村低保制度的持续性和稳定性。

　　二是建立广泛的农民养老保险制度，以个人账户为主，不同年龄不同标准，既适应一次性移转所有的土地的，也适用以土地入股分红的农民，还应适应农民自由择业的需要，为他们的养老免去后顾之忧。

　　三是切实推行农民新型合作医疗制度，按法定比例负担农民看病所支付的医疗费，解决农民看病贵看病难的问题。这三项是我国农村最基本的社会保障制度，将最终取代农村土地的社会保障功能，确保农民在土地流转之后看病、养老及最低生活水平都有保障。