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[内容提要] 家庭承包责任制的局限等因素使得允许农村土地流转成为当前顺应社会发展的理想选择，但土地流转的用途、主体、监管、价格和农民保障等问题却不容忽视。科学的土地流转价格离不开全面分析各种因素和选择合理的评价方法；健全农村社保既需要农民和集体参与。又需要国家支持，而国家加大支持的资金来源可借助于证券市场“大小非”减持和征收资本利得税，也可利用高额的外汇储备。这是一举多得。 

　　[关键词] 农村　土地流转　土地价格　社会保障 

　　一、农村土地流转的必要性 

　　(一)农村土地家庭承包责任制的局限性 

　　1978年安徽淮河流域的小岗村开始推行农村土地家庭承包，并逐步在全国推广。30年的实践证明，土地家庭承包有着极其重大的历史意义，它不仅调动了农民的积极性，提高了农民收入，也较好地解决了很多人的温饱问题。但是随着社会环境的变化，在建设和谐新农村的背景下，农村土地家庭承包的局限性明晰地显现出来。 

　　1.不利于农业机械化和集约经营，不利于生产力水平提升 

　　农村土地家庭承包的显著特点是以家庭为单位进行土地承包。在包括安徽淮河流域在内的很多地方，为公平起见，相当多的地块被按照某种标准分割承包，农民耕作的地块相当分散。事实证明，这种“包地到户、包产到户”的制度打破了“大锅饭”的生产方式，促进了农村发展，但是现在看来也导致了一些弊端：农民经营土地规模过小，不利于农业产生规模经济；而农业发展方式依然粗放，农业基础设施和技术落后，不利于农业机械化推广，不利于集约经营，因此，农业生产的效益和生产力水平难以进一步提升。 

　　2.不利于农业应对国际竞争 

　　当前，我国农村正发生新的变革，农业参与国际合作和竞争正面临新的局面。但是，由于土地家庭承包不利于大型机械化和集约化，很难实现规模效应，使得农业生产成本与效益之比没有达到最佳。而且，一家一户、人畜为主的传统耕作方式不利于新技术的应用与推广，农业结构难以调整，质量难以保证，高附加值的农副产品产量不足。其结果是很多农副产品在只有人工成本的优势下很难走出国门、应对国际竞争。 

　　3.不利于生态环境保护 

　　在传统的土地家庭承包耕作方式下，因为农民收入的提升难以持续，为了增加收入，很多地区的农民被迫采取了不尽科学的生产方式，大量使用化肥和农药，大量开垦河坝、滩涂和湿地，拦湖造田，大量砍伐森林，破坏植被，导致了土壤硬化、河流湖泊污染、植被毁坏、水土流失。其结果是生态环境被破坏，自然灾害频发，国家保障粮食安全和主要农产品供求平衡的压力不断增大。 

　　(二)农民工进城使得大量土地抛荒 

　　近年来，随着改革开放的深化，加上户籍制度的松动，城市快速发展和乡镇企业异军突起吸引了大量的农村富裕劳动力进城务工。农民工进城明显提升了农民收入，又激发了更多的农民离开土地、进城打工，使得农业精壮劳力不足，农业投入不足，导致大量耕地抛荒，农村土地流转在所难免。 

　　(三)城市规划和新农村建设的需要 

　　中国特色工业化、城镇化、农业现代化进程的加快，不仅使亿万农民成为产业工人的重要组成部分，而且也带来了对土地占用的更多要求。另外，虽然当前农村社会主义民主政治和精神文明建设不断加强，社会事业加速发展，农民思想道德、科学文化和健康素质显著提高，但是农村发展仍面对不少困难和挑战，特别是城乡二元结构造成的深层次矛盾突出，农业基础依然薄弱。基于建设和谐新农村的要求，加之城市发展规划需要，必然涉及对土地占用的需求和土地权属的变动。允许农村土地流转是顺应社会发展的理想选择。 

　　(四)经济利益的趋势 

　　随着工业经济进一步发展，土地在国民经济中的地位越发重要，“土地作为财富之母”的价值也逐渐为世人认可。一些地方政府、组织和个人在利益的驱使下实质上已经进行了土地流转，在其示范之下，土地流转必将不断深化和扩展。 

　　二、农村土地流转存在的问题 

　　根据十七届三中全会精神，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作、托管等形式流转土地承包经营权。由于形式不一、影响多样，土地流转可能存在一些问题值得关注。 

　　(一)农村土地流转的用途问题 

　　土地制度是农村的基础制度。按照中央农村土地管理制度，允许土地流转的前提是坚持守住18亿亩耕地红线，划定永久基本农田，确保基本农田总量不减少、用途不改变；不改变土地集体所有性质，不损害农民承包权益。但是，实际上在农村土地流转中，有些地方政府为了政绩，滥用征地权，不经农户同意擅自与业主签订土地包租合同；以村集体名义随意终止承包合同，无偿收回或强迫农民转让、出租承包地。由于利益驱使，加之监管不严，有的业主租赁土地后，擅自在耕地上建造永久建筑物或者办厂，根本改变了土地的农业用途。 

　　(二)农村土地流转的产权主体问题 

　　农村土地流转中少部分是农民自发流转行为(主要在我国南部省份)，但大部分是政府强制流转行为，这种行为很多情况下难免以损害农民利益为代价。造成这一现实的主要原因是，土地法规定农村土地属于“乡、村、村民组”三级集体所有，实际上村集体多是土地发包方。一些基层干部因为利益关系，随意调整、操纵土地流转，致使农民30年土地权受侵、利益受损，影响了农民对土地的长远投入。农村土地产权主体不清的危害是：大量耕地流失威胁国家粮食安全，失地农民和贫困人口增多影响社会安定，滋生腐败。 

　　(三)农村土地流转的监管问题 

　　由于权责不清、监管无序，农村土地流转基本处于盲目状态：农户协议流转土地多处于自发状态，手续不全，没有书面合同，承包户、经营户、村集体三方权责不明，发生纠纷很难调解；农户之间土地流转形式单一，多为转包形式，转让、入股形式较少；土地市场不健全，缺少中介机构，流转渠道不畅，流转范围和交易量小。这一切致使土地资源优势和价值难以真正体现，反而制约了农村经济发展。 

　　(四)农村土地流转的价格问题 

　　土地流转应根据平等协商、分别定价的原则定价，流转收益归农户所有，乡和村集体不得干预和截留。但是由于影响农村土地流转价格的因素很多，理论上也很难统一，所以至今农村土地流转定价机制仍不健全。地价的空缺与土地有偿流转形成巨大反差，必将阻碍农村土地流转工作的顺利进行。 

　　(五)农村土地流转后农民保障问题 

　　当前，由于农村社保不完善，土地仍是农民就业、生存和社会福利的主要依靠；而且免征农业税和农业补贴增加，土地对农民的保障作用得到加强，使得农民更看重土地，宁可让土地闲置，也不愿流转出去。所以，农村土地流转必须以稳定推进农村社保为前提。 

　　三、解决路径 

　　(一)严格限制土地流转用途 

　　按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理原则，完善农村土地管理制度，坚持最严格的耕地保护制度。实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地。严格完善农村宅基地制度，复垦宅基地和村庄整理节约的土地，调剂为建设用地的必须符合土地规划，并优先满足集体建设用地。 

　　(二)加大土地流转宣传和法制建设 

　　加大土地流转的宣传，提高农民“土地是财富之母”的意识，让农民知道，土地不仅仅是就业和生存的手段，更是一笔庞大的资产，加快土地流转正是合理利用这一资产、增加要素收入的有效手段。严格执行土地法，完善土地承包手续。让农民树立依法维护土地承包权意识，引导农民珍惜土地；让农民了解，除国家建设依法征用集体土地外，村集体无权在承包期内单方面不签合同、不发证书、解除承包合同、强行收回和调整农民承包地。加强土地流转的法制建设，引导农民按规范流转。 

　　(三)建立农村土地流转市场，加强管理 

　　建立土地流转市场促进农村土地正常流转。一是建立中介机构，做好调查研究，开展农村土地评级，收集和发布土地流转信息。二是规范土地流转程序，协调各方关系，管理土地流转档案。三是尊重农民意愿，积极推进土地流转，任何组织不得阻碍或强迫农民流转土地，政府要因势利导、稳步推进土地流转。四是仲裁机构切实解决土地流转纠纷，依法保障流转各方权益。 

　　(四)科学制定土地流转价格 

　　完善土地价格机制对促进农村土地流转意义重大，而这离不开客观、全面分析各种因素的影响以及选择合理的土地评价方法。 

　　1.影响农村土地流转价格的因素分析 

　　首先，从经济学供求角度，土地的价格主要取决于供给和需求两方面。其中，与供给有关的因素主要有土地的地理位置、土壤条件、土地用途和流转方式等。与需求有关的因素较多，大致可分为两类：一是与非农用途有关的因素，有宏观经济周期性、房地产市场景气度、城市建设规划、人口、财税与金融政策、地价政策、社会治安、土地补偿安置费等；二是与农业用途有关的因素，有农民和城镇居民收入水平、农业政策、科技水平、农业产业结构、农产品价格、预期、偏好等。其次，还应该考虑交易过程的费用，比如相关信息的搜集成本、谈判成本、签约成本。由于影响因素多，加之流转用途不同，所以制定土地流转价格应具体用途具体分析。

　　2.农村土地流转价格的确定 

　　非农用地的定价分析原理：首先，探讨与非农用途有关的各因素及其影响程度；其次，采用收益还原法、市场比较法或者成本法估计确定土地流转中可能发生的直接成本、机会成本和预期收益的现金流；第三，根据同期市场利率确定土地流转资金成本率；第四，利用“土地价格=可能发生的直接成本现金流的现值+机会成本现金流的现值+预期收益现金流的现值”公式，计算出非农用地的流转价格。农业用地的定价分析原理与此相似，区别是要分析与农业用途有关的影响因素。 

　　(五)引导土地规模经营，加大就业培训和指导 

　　土地规模经营可有效整合农村闲置的生产要素，提高农业现代化和持续发展能力。因此要引导农村土地向种田能手集中，实现适度规模经营，加速农业产业结构调整，推广先进技术和标准化生产，提高农产品科技含量和竞争力。其次，土地流转的关键是农村劳动力转移，所以要加大富余劳动力就业培训和指导，发展二、三产业和个私经济，转移农村劳动力；鼓励有能力的农村劳动力进城务工、经营企业，为土地流转市场的形成奠定基础。 

　　(六)加强农村社会保障建设 

　　1.建立多层次的农村社会保障体系 

　　社保制度不健全是制约农村土地流转的重要因素。当前农村实行的最低生活保障和新型农村合作医疗受益范围小、标准有限、保障低。为此，农村应建立多层次的社会救助、社会福利、合作医疗及社会保险等保障体系，保障流转土地农民的劳动、获益、社会救济和生存权。社保制度应坚持“生有所靠，老有所医，老有所养”的原则。要通过政府、集体和个人三方投人，因地制宜，多渠道、多形式健全社保体系。具体做法如下： 

　　(1)个人和集体缴纳社保资金 

　　首先通过土地和个人账户两个渠道积累社保基金，然后逐步向单纯个人账户转化，弱化土地社会功能，发挥土地作为生产要素的经济功能；也可将集体土地流转取得的出让金、租金和工业利润的一部分作为社会保障资金，划入各受益农民账户下。 

　　(2)政府加大农村社保资金的支持 

　　首先，加大社会福利资金向农村转移和财政救助。为此，提高我国社会保障占财政支出的比重，建立农村低收入补贴的长效保障机制，划拨专项财政支出，保证在严重通货膨胀或经济社会发生重大波动时农村低收入群体的消费水平不出现明显下降。 

　　其次，完善农村合作医疗和养老保险制度。尽快出台新医改方案，扩大新型农村合作医疗覆盖范围，力争实现农村合作医疗参保率达90%以上，合理确定基本药价，调高参加医保农民的医药报销比率，减少农民医疗和教育费用，提高农村养老保险的政府支出比重。 

　　2.政府加大农村社保支持的资金来源 

　　除传统渠道外，政府加大农村社保支持的资金来源还可采取以下方式： 

　　(1)借助于证券市场“大小非”减持和资本利得税充实社保资金 

　　首先，在经过科学论证的基础上，按照一定比例将限制流通的国有性质“大非”划归社保长期持有，作为社保资金的一项主要来源。这部分股票不轻易减持，只待需要的时候按设定程序有序地减持。这样，既可以初步减缓“大非”减持对股市产生的巨大压力，较好地解决股市根本问题，又可以大量充实社保资金。 

　　其次，考虑到有的“小非”不是国有性质，很难划归社保，为了体现公平的原则，可以将资本利得税引入“大小非”减持中。因为当前股市走势较弱，不利于全面征收资本利得税，但可以在“大小非”减持中局部试点，这样不仅不会打击股市，相反还长期利好股市。具体做法：为鼓励长期证券投资，进一步减轻“大小非”减持压力，达到长期稳定股市的目的，对没有划入社保的“大非”和“小非”股份减持征收资本利得税；而且可按解除限售到期的时间为起点，其后持有时间越短(可以年、月甚至日为依据)，征收税率就越高。征收的资本利得税最终可通过财政渠道再次进入社保基金。 

　　(2)充分利用我国高额的外汇储备 

　　具体措施是：通过发行一定数额的特别国债，用外汇购买国债。国债发行成功后，用筹集的外汇低价投资香港H股、国际证券市场，将所获得的收益用于充实社保资金；或者将国债直接用于社保支出。这样既可以缓解外汇储备过高而产生的风险，又可充实社保资金，还可稳定香港股市。