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一、我国土地管理的历史沿革及《土地管理法》的立法情况

（一）我国土地管理的历史沿革

1、以毛泽东为核心的第一代领导集体废除了封建地主的土地所有制，确立了我国土地的社会主义公有制，包括全民所有制和劳动群众集体所有制。长期实行的是土地使用权无偿、无期限、不可流通的使用制度。

2、改革开放以来的土地管理，以邓小平为核心的第二代领导集体把“十分珍惜、合理利用土地、切实保护耕地”列为我国的基本国策。在改革开放的新形势下，探索出土地使用权有偿、有期限、可流通的土地使用制度。

3、新《土地管理法》的修订。以江泽民为核心的第三代领导集体将保护耕地作为土地管理的首选目标，建立了耕地总量动态平衡制度。提出了“在保护中开发，在开发中保护”的土地管理总原则，以及土地资产和资源并重管理的新思路。

4、当前党中央国务院站在可持续发展的高度，又提出了：“在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。”

并且，强调要把土地作为宏观调控的重要手段之一，要求国土部门要站在国家发展大局上，参与国家宏观调控。

（二）《土地管理法》立法基本情况

改革开放初期，针对我国人多地少、人地矛盾突出的情况，依法管地显得尤为重要。为此，1986年6月25日，六届人大常委会第十六次会议通过了《土地管理法》，用以解决乱占耕地、滥用土地的问题。该法于1987年1月1日实施，它的制定实施，是我国土地政策的一大飞跃，也是土地管理事业的一个里程碑。

随后，国家先后制定了《土地管理法实施条例》、《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》等7个土地管理的行政法规。制定了《土地违法案件处理暂行办法》等14个部门规章，形成了我国土地管理的法律体系，有力地推进了我国的经济体制改革，促进了市场经济体系的建设。

随着经济体制改革的进一步深化，仍有计划经济体制烙印的《土地管理法》逐渐显露出它的历史局限性和不适用性。全国普遍兴起“开发区热”、“房地产热”，乱占、滥用土地，耕地急剧减少的情况，引起了党中央、国务院高度重视，由此重新修订了《土地管理法》，并于1998年8月29日第九届全国人大常委会第四次会议顺利通过，于1999年1月1日实施。

2004年8月28日第十届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》，增加了土地征收征用的制度。

二、新修订的《土地管理法》的特点及主要内容

新修订的《土地管理法》的核心是保护耕地，重点是推行土地用途管制制度。即通过对土地管理和利用方式进行重大改革，变分级限额审批制为土地用途管制，上收土地利用总体规划审批权，上收新增建设用地特别是耕地的审批权。

（一）土地基本制度

1、在法律上规定：全民所有的土地即国有土地的所有权由国务院代表国家行使，国土资源部代表国务院统一负责全国土地的管理和监督工作。

2、国家公共利益需要可以依法征收农民集体所有的土地。《土地管理法》第二条赋予了国家对农村集体土地的征收权，确立了土地征收制度，这是为了保证社会经济建设、公共事业或者公益事业发展对土地的需要，将集体土地转为国有并使其合法化。

3、国家实行国有土地有偿使用制度。是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金。

《土地管理法》规定，除国家机关用地和军事用地；城市基础设施用地和公益事业用地；国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施；法律、法规规定的其他用地（如经济适用房、廉租房建设用地等），可以依法划拨外，其他建设用地一律实行有偿使用。

（二）土地用途管制制度

《土地管理法》第四条规定，国家实行土地用途管制制度，实行这种制度的目的，就是通过土地利用规划确定的土地用途合理使用土地，其核心就是依据土地利用总体规划对土地用途转变实行严格控制。

（三）耕地保护制度

1、严格控制耕地转为非耕地

我国耕地数量有限，而且可以开垦的土地又少。为保证我国耕地总量不减少，实行动态平衡制度。一方面就是严格控制耕地转为非耕地的数量，另一方面就是开垦补充耕地。

《土地管理法》规定：

（1）禁止占用耕地建窑、建坟，或擅自在耕地上建房、挖沙、取土、采石、采矿等；

（2）禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼；

（3）禁止任何单位和个人闲置撂荒耕地；

（4）耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标；

（5）未经依法批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。

2、严格实行建设用地占用耕地补偿制度

按照占用多少耕地，必须开垦补回多少耕地的原则，由用地单位负责开垦，没有条件开垦的或开垦不符合要求的，按规定缴纳耕地开垦费。耕地开垦费按照该土地的年产值的8—10倍计算，07年，章贡区范围内的耕地开垦费每亩约1万多元。

3、禁止闲置、荒芜耕地的行为

（1）经批准之日起，一年内不用，而又可以耕种收获的，由原耕种该幅耕地的集体或个人恢复耕种；

（2）经批准之日起，一年以上未动工建设的，按照每平方米10元或该土地出让金总额20%的比例征收土地闲置费；

（3）二年内未动工建设的，由原批准供地机关依法无偿收回该土地使用权。

（四）建设用地审批制度

修改后的《土地管理法》取消了原土地管理法分级审批征地的规定，建设需要征收农民集体土地的审批权上收至国务院和省政府。市以下人民政府无权审批新征收土地。

1、存量建设用地内的具体建设项目用地，由县级以上人民政府批准。

2、基本农田的耕地、耕地在35公顷以上、其他土地70公顷以上的，由国务院批准。

3、国务院批准以外的农转用和征地由省级人民政府批准。

（五）国有建设用地的取得

《土地管理法》第四十三条规定，“任何单位和个进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。但是除法律另有规定的除外。国有建设用地的取得包括以下方面：

1、申请。经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位持法律、法规规定的有关文件，向县级以上人民政府土地行政主管部门提出用地申请，经土管部门审查后报本级人民政府批准。

2、取得方式

①无偿划拨取得，是指土地使用者在没有缴纳土地出让金的情况下，由政府通过行政划拨而取得该土地使用权。按照《土地管理法》第五十四条的规定：国家机关用地和军事用地；城市基础设施用地和公益事业用地；国家重点扶持交通、能源、水利等基础设施用地；法律、法规规定的其他用地，经县级以上人民政府依法批准，可以划拨方式取得。

②有偿取得，是指土地使用者通过向国家缴纳土地有偿使用费（出让金）取得该土地使用权。包括：土地使用权出让；土地使用权作价入股；土地使用权出租等具体方式。

3、经营性用地、工业用地必须在不低于市场评估价的基础上，一律采用招标拍卖挂牌方式公开出让，不得以招商引资以地抵资等方式协议出让。我市章贡区、经济技术开发区范围内的工业用地的出让最低价为16.8万元/亩。

（六）国家建设用地取得的费用

1、以划拨方式取得的新增建设用地的费用：

①征地管理费：按征地总费用的4%计收。

②新增建设用地有偿使用费：每平方米42元（章贡区内）。

③涉及使用耕地的，还需缴纳：

耕地占用税：章贡区内每平方米10元。

耕地开垦费：占用基本农田的按前三年平均年产值的10—12倍；其他耕地的按平均年产值的8—10倍。

2、以出让方式取得的费用：

①依法可以协议出让取得的，出让价格须按不低于市场评估价的规定出让。

②契税：按出让价4%的比例缴交。

③出让服务费：按每宗地200元标准收取。

3、采取公开招拍挂出让竞取的费用：

①出让金：按成交价缴纳。

②出让服务费：由受让人按成交价的比例累加计算。

③契税：按成交价4%缴纳。

（七）农村集体建设用地

农村集体建设用地，指属于农民集体所有的用于建造建筑物、构筑物的土地。

1、使用农村集体建设用地的条件

《土地管理法》第五十九条规定，使用农村集体建设用地，必须具备以下条件：

（1）必须是乡（镇）企业，乡（镇）、村公益事业，公共设施，农村村民住宅；

（2）必须符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划；

（3）必须依法办理审批手续，报所在地的县级人民政府批准，章贡区内报市人民政府批准；

（4）涉及占用农用地的，必须依法办理农转用审批手续。

2、关于农民集体土地的有关规定

（1）农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外；

（2）土地利用总体规划制定前已建的但不符合现土地利用总体规划的建筑物、构筑物，不得再重建、扩建。

三、土地新政的内容和开展“国土资源管理年”活动的情况

（一）政策方面

1、地方各级人民政府主要负责人不仅要对审批用地负责，还要对实际用地负责；不仅对自身的行政行为负责，而且对制止、查处本区域内的土地违法违规案件负责。要牢牢把住三条线：一是把住最严格土地管理制度的“高压线”；二是把住依法依规用地的“红线”；三是把住当地耕地保有量的“底线”。

2、国有土地使用权出让总价款纳入地方预算，实行收支两条线管理。土地出让总价款必须首先按规定足额安排支付征地补偿安置费用、拆迁补偿费用、补助被征地农民社会保障资金的不足，结余资金逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重，以及用于廉租房建设和完善国有土地使用功能的配套设施建设。

3、土地利用计划指标与2006年保持一个水平。对土地利用计划指标的考核，依据实际耕地保有量和新增建设用地面积。对各地土地利用计划考核，不只看台帐数，实际用地超计划的，扣减下年度指标，并对实际用地数进行考核。

4、将未利用地纳入土地利用年度计划。占用未利用地也要有指标，与农用地一样，无指标不批地。

5、国土资源部将编制或修订工业项目和教育文化、公路、铁路、客运专线等重点行业建设用地指标，严格按定额指标供地，实行节约集约用地倒逼机制，把集约用地作为转变经济增长方式，优化产业结构的突破口和重要抓手。

6、工业用地必须采用招拍挂方式出让，实施全国统一的工业用地出让最低价标准，参照新增建设用地土地有偿使用费6倍标准确定（我省最高是5等，每亩25.6万元；最低是15等，每亩4万元）；低于最低价出让的，按低价出让国有土地追究责任。

7、调整新增建设用地土地有偿使用费收缴方式，地方分成的70%部分先全额缴入省级国库。在分配方式上，由原来按项目分配改为按各地耕地和基本农田分配。资金用项不变，仍然专项用于基本农田建设和保护、耕地开垦、土地整理。

8、在征地补偿安置上，全面实行统一年产值和区片综合地价。预计我省平均征地补偿费将提高到1.87万元/亩。

9、为加强土地监察力度，全国成立了9个土地督察局，江西、江苏、安徽三省属于南京局的督察范围。主要是对辖区各级政府的督察。对发现的违法违规问题责令限期整改，期间暂停该地区农用地转用和土地征收。

（二）体制方面

1、调整国土资源管理部门管理体制。基本完成了省以下国土资源主管部门干部管理体制的改革。

2、理顺国土资源行政管理体制。设区市、县（市）国土资源局是同级人民政府的工作部门，其机构编制仍由同级人民政府管理。

3、财政管理体制仍保持原管理体制不变。

（三）耕地保护和完善国土资源管理制度方面

地方各级人民政府主要负责人，既要对审批用地负责又要对实际用地负责，对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。今后，把耕地保护责任目标考核，列为对各设区市人民政府第一责任人工作业绩考核的重要内容。建立健全日常土地管理、监督、案件查处工作机制和法律法规政策宣传培训工作机制，提高政府各部门和法人以及全体公民依法使用土地的意识，提高各级人民政府及其有关部门贯彻国家土地宏观调控政策的执行力和操作力，事前把关，事前防范，主动管理。

（四）征地方面

1、合理补偿，征地要做到同地同价，全面实行统一年产值和区片综合地价。我省平均征地补偿费将提高到1.87万元/亩。

2、妥善安置，推行货币安置、留地安置、异地移民安置、就业安置等方式相结合。

3、健全程序，履行公示制度，听证制度，协调裁决制度。

（五）农用地转用审批方面

1、进一步加强土地利用年度计划管理

以增强土地调控功能为目标，调整了计划管理办法，增强了计划对建设用地的总量调控作用，将新增建设用地控制指标纳入年度计划，以实际用地情况作为计划考核的依据。

2、进一步明确建设用地报批程序

3、调整有关规费

（1）新增建设用地土地有偿使用费提高1倍。地方分成部分先全额缴入省国库，再按原比例下拨。计算标准不是以批地面积，而是以新增建设用地面积为准。

（2）提高城镇土地使用税，在现行基础上提高2倍，平均税费由1.2元/m2提高到3.6元/m2，同时严格限制了减免税范围；提高耕地占用税的标准，在原基础上提高了一倍，即由原来的4-6元/m2提高到8-12元/m2。

（3）规范土地出让收支管理。一是国有土地出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理。二是调整土地收益的用项和结构，如用于农业开发的资金、土地收益基金和配套建设资金。

（六）供地方面

总的原则是：“八个不准四个必须”。“八个不准”即：不准非法批地、未批先用、批少用多；不准搞“以租代征”；不准搞违反国家产业政策和供地政策的项目；不准违反土地利用总体规划和年度计划；不准搞严重破坏生态和污染环境的项目；不准侵犯和损害农民合法权益；不准非法低价出让国有土地使用权；不准擅自改变土地用途。“四个必须”即：占用耕地必须履行占补平衡义务；经营性用地和工业用地必须实行招拍挂；土地出让价格必须符合国家规定，不得零地价或变相低地价；供地必须符合用地定额标准，不得搞所谓花园式工厂，除特殊要求的，应建多层厂房。

1、新上工业项目应尽量安排到国家核准公布的县工业园范围内。农转用报批按城市分批次建设项目程序履行，如新上项目不能安排到县工业园的（或超出工业园四至范围的），农转用报批按单独选址建设项目程序履行。

3、严格执行工业用地最低价标准。我省最高是5等，25.6万元/亩，最低是15等，4万元/亩）。

4、工业项目用地也必须按招拍挂方式出让。低于最低价标准出让土地，或非法以各种形式给予补贴或返还的，按非法低价出让国有土地使用权进行查处，并依法追究有关人员的法律责任。

5、工业项目用地招拍挂出让的程序：

（1）由国土资源管理部门将工业用地项目进行招标拍卖挂牌的座落地点、面积、地块、评估价，确定底价编制招拍挂工作方案，报政府批准后实施。

（2）发布招拍挂公告。

（3）公开进行招拍挂。

（4）由竞买人向国土局提出竞买申请。

（5）检查核准竞买人申请有效性。

（6）确定竞得人，签订成交确认书。

（7）缴交中标土地价款，签订《土地出让合同》，颁发《建设用地批准书》。

（8）土地受让人按程序向国土局申请办理土地登记和领取《国有土地使用权证》。

6、加强工业项目供地管理。土地出让合同中必须明确约定土地投资强度，建筑容积率，行政办公及生活设施用地所占比重，开工及竣工时限等规划、建设、土地使用条件，严禁擅自改变用途变相搞房地产等商业性开发。

（1）经营性用地。凡属商业、旅游、娱乐、金融和商品住宅等经营性项目的用地一律采取招拍挂方式出让。

（2）划拨项目用地。符合划拨用地目录的建设用地项目，可以划拨方式取得土地使用权。但新增建设用地也应先履行报批手续后方可划拨供地。

（七）农村建房用地方面

1、要切实加强农村宅基地用地计划管理，严格宅基地的审批。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过市、县规定的标准（占用农用地每户不能超过120平方米，占用非农用地每户不得超过240平方米），不符合条件的不得新批宅基地。农村村民将原住房出售、出租或赠与他人后，再重新申请宅基地的，不得批准。

2、农村村民在村镇规划区内需要使用本集体所有的土地建住宅及其附属用房的，必须向村委会申请，经乡（镇）人民政府审查、县级建设行政主管部门审核同意并出具《村镇规划选址意见书》后，再依法办理用地审批手续，核发集体建设用地使用证。

3、加大执法力度，认真查处农民违法违规建房问题。

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