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耕地后备资源是实施土地整治的重要基础，是实现耕地占补平衡的重要保障，与严格保护耕地红线、有效利用国土资源、科学实施国土综合整治、积极推进生态文明建设、切实保障国家粮食安全等全局性工作关系密切。2000年至2003年，国土资源部按照“西部-中部-东部”分三个阶段，完成了全国31个省（自治区、直辖市）耕地后备资源调查评价，基本查清了相对集中连片的耕地后备资源类型、数量和分布情况。但经过多年的土地利用与整治开发，全国耕地后备资源已发生了较大的变化，上一轮调查评价结果已不能全面、客观反映当前我国的耕地后备资源状况。随着近年来国家推进生态文明建设，如何协调处理好后备资源开发利用和生态环境保护之间关系，急需全面客观掌握当前全国耕地后备资源状况。同时，第二次全国土地调查和年度土地变更调查成果，以及遥感、数据库等技术手段，为开展新一轮耕地后备资源调查工作奠定了基础。在新形势新条件下，经部研究，于2014年启动开展了新一轮全国耕地后备资源调查评价工作。

本轮调查评价工作，是以第二次全国土地调查及年度土地变更调查结果为基础，用最新遥感影像制作调查评价底图，地方按照生态环境、立地条件、气候条件、区位条件等方面11个指标和标准，逐图斑开展调查评价工作，经逐级检查汇总上报调查评价结果。国家按照生态文明建设等方面的要求，利用最新公布的全国湿地资源和沙化地调查结果，对耕地后备资源结果进行了扣除，汇总形成全国耕地后备资源调查评价结果，分析确定了当前可供开发利用的耕地后备资源数量。

汇总结果显示，全国耕地后备资源总面积8029.15万亩。其中，可开垦土地7742.63万亩，占96.4%，可复垦土地286.52万亩，占3.6%。全国耕地后备资源以可开垦荒草地（5161.62万亩）、可开垦盐碱地（976.49万亩）、可开垦内陆滩涂（701.31万亩）和可开垦裸地（641.60万亩）为主，占耕地后备资源总量的93.2%。

按照上一轮耕地后备资源调查评价的集中连片标准统计，全国集中连片的耕地后备资源2832.07万亩，占耕地后备资源总量的35.3%；零散分布的耕地后备资源面积5197.08万亩，占耕地后备资源总量的64.7%。

结合当前水资源利用限制等条件分析，全国近期可开发利用耕地后备资源3307.18万亩。其中，集中连片耕地后备资源940.26万亩，零散分布耕地后备资源2366.92万亩。其余4721.97万亩耕地后备资源，受水资源利用限制，短期内不适宜开发利用。

经对耕地后备资源调查评价数据分析，当前我国耕地后备资源具有以下几方面特点。

（一）全国耕地后备资源的区域分布不均衡。从区域分布看，耕地后备资源主要集中在中西部经济欠发达地区，其中新疆、黑龙江、河南、云南、甘肃等5个省份后备资源面积占到全国近一半，而经济发展较快的东部11个省份之和仅占到全国15.4%。集中连片耕地后备资源集中在新疆（不含南疆）、黑龙江、吉林、甘肃和河南等5个省份，占69.6%。而东部11个省份之和仅占全国集中连片面积的11.0%。这反映出，经过多年持续开发利用，经济发展快的地区后备资源稀缺甚至枯竭，在省域内实现占补平衡越来越难。

（二）集中连片的耕地后备资源减少明显。调查评价结果显示，本轮耕地后备资源总面积相比上一轮减少了近3000万亩，同口径集中连片耕地后备资源减少了8183.77万亩，减幅达到74%。全国仅除黑龙江、河南和贵州等3个省份同口径较上一轮有适当增加外，其余28省份均在减少，其中北京、天津、江苏、福建等10个省份减少幅度超过90%。这反映出，随着多年来土地开发，大部分成规模的连片耕地后备资源已经被开发为耕地、园地、林地等。据土地变更调查统计，2002～2014年间，全国未利用地开发为耕地3177万亩，开发为园地317万亩，开发为林地2506万亩。这也说明，前期容易开发的后备资源大多已开发，当前再继续全面推行大规模土地开发利用的工作基础已经不再具备。

（三）耕地后备资源大多数呈零散破碎。调查结果显示，全国零散耕地后备资源面积5197.08万亩，占后备资源总量64.7%，且分布较为广泛。从图斑分级看，后备资源总面积中图斑面积小于300亩占近三成，小于100亩的图斑面积占到近二成。这都说明经过多年重大开发项目实施，现余留下来的耕地后备资源以破碎、零散为主，其开发利用成本较高，大规模开发利用方式已不能适用这部分后备资源，应以综合整治为主要途径。

（四）耕地后备资源利用受生态环境制约大。调查评价结果看，全国耕地后备资源仍以荒草地（占后备资源总面积的64.3%）、盐碱地（占12.2%）、内陆滩涂（占8.7%）和裸地（占8.0%）为主。其中，荒草地、盐碱地和裸地的开发，因区域不同对水土条件的要求有别。如在南方降水丰富，但土质和地形条件差，主要以土质为制约；在北方土壤条件好，但季节性缺水严重，以水资源制约较明显。从分布区域上，集中连片的后备资源也主要分布于中西部经济欠发达地区，本身生态环境比较脆弱，在开发利用过程中，稍有不当极易引起水土流失，土地沙化等严重后果。

（五）当前可供开发利用的耕地后备资源数量有限。综合分析结果显示，全国近期可供开发利用的耕地后备资源面积为3307.18万亩，占耕地后备资源总量的41.1%。其中，集中连片耕地后备资源仅有940.26万亩，且分布极不均衡，新疆（268.21万亩）、黑龙江（197.01万亩）两个省区之和占集中连片耕地后备资源总量的49.5%，而东部11个省（市）之和仅占11.7%，每省（市）平均不足10万亩。零散分布耕地后备资源2366.92万亩，且分布相对均匀，湖南（311.77万亩）、黑龙江（304.20万亩）、贵州（223.81万亩）和河南（202.36万亩）较多。

下一步，国土资源部将继续认真贯彻落实党中央、国务院关于加强和改进耕地保护制度与完善耕地占补平衡的要求，坚持耕地保护和资源节约的基本国策，统筹规划、合理利用耕地后备资源，确保国家耕地红线和粮食安全底线。针对当前耕地后备资源形势和开发利用特点，一是保护优先，继续坚持最严格的耕地保护制度；二是因地制宜，合理确定耕地后备资源开发利用时序；三是分类施策，切实提高耕地后备资源开发利用效率；四是创新手段，落实耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。

相关问答：

[国土资源部地籍管司（不动产登记局）副司长（副局长）冯文利]本轮调查评价以县（市、区）为单位，以图斑为单元，建立了耕地后备资源调查评价综合数据库，在查清全国耕地后备资源面积、类型、权属和分布情况的同时，也将耕地后备资源图斑落实到地块并上图入库，为下一步耕地后备资源的开发利用奠定了坚实的基础。耕地后备资源调查评价成果将为国家制定耕地保护政策、编制土地整治规划等提供基础数据，也将作为土地整治项目立项的重要基础。

针对当前耕地后备资源形势和开发利用特点，国土资源部将认真贯彻落实党中央、国务院关于加强和改进耕地保护制度与完善耕地占补平衡的要求，坚持耕地保护和资源节约的基本国策，应用好调查评价成果，统筹规划、合理利用耕地后备资源，确保国家耕地红线和粮食安全底线。

一是保护优先，继续坚持最严格的耕地保护制度。针对当前可供开发利用的耕地后备资源数量有限的严峻形势，继续坚持最严格的耕地保护制度，加强耕地占用的土地用途管制，强化永久基本农田特殊保护，牢牢守住18亿亩耕地红线。

二是因地制宜，合理确定耕地后备资源开发利用时序。严格按照绿色发展理念和生态保护优先原则，因地制宜，合理确定耕地后备资源开发利用时序，防止开发造成水土流失等生态问题，最大限度减少对生态环境的不利影响。同时，加强开发耕地的后续监管，防止粗放利用及撂荒。

三是分类施策，切实提高耕地后备资源开发利用效率。将零散分布后备资源作为下一步开发利用的主体，与土地整治和高标准农田建设相结合，推进零散分布耕地后备资源开发利用，实现耕地提质改造。将集中连片耕地后备资源纳入国家统一规划，审慎有序开发。

四是创新手段，落实耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。应用卫星遥感监测等技术手段，实施耕地质量评价与监测工程。实施土地科技创新战略，以土地工程为重点，着力研发耕地质量提升、退化土地治理、荒废土地利用、土地生态修复等技术，强化土地整治的工程化、生态化技术应用。

[记者提问]针对当前全国耕地后备资源的形势和特点，在调查评价成果应用和下一步对策措施方面有哪些考虑？我是法制日报的记者。

[中国土地勘测规划院副院长李宪文]本轮耕地后备资源调查评价工作，主要是通过以下几个方面保证成果的质量：

一是技术标准方面。制定了统一的技术方案和技术规定。工作全国开展前研究制定了《耕地后备资源调查评价技术方案》、《耕地后备资源调查评价技术规定》，从组织实施到技术方法上进行了研究论证，并在全国不同区域选择8个具有代表性的试点地区进行了验证，对技术流程、技术方法、评价指标等进行了完善。

二是调查资料方面。二次调查建立了土地利用调查数据库，有了空间分布的矢量数据，每年通过变更调查进行更新。耕地后备资源调查评价是以2012年度变更调查成果为基础，对其他草地、沿海滩涂、内陆滩涂、盐碱地、沼泽地、沙地、裸地和可复垦采矿用地8个地类进行评价，最小上图面积为2亩。国家收集年积温、年降水量评价指标数据，制作调查评价底图下发地方。调查评价资料详实，全面。

三是评价指标方面。耕地后备资源调查评价指标涉及生态环境、立地条件、气候条件、区位指标等4个方面11个评价指标，指标涉及范围广泛，更加注重了生态环境保护和粮食安全。如生态条件要扣除自然保护区、生态红线、生态主体功能区范围内土地，并充分考虑其他生态用地。地形坡度限制为15度以下，原因是15度为中小农机耕作的上限，15度以上坡度耕地，片状侵蚀和线状侵蚀强列，表土基本流失。新土露出地表，水土流失严重。虽然目前15度到25度耕地仍在耕种，但不宜再开垦新增耕地评价指标以定量为主，定性为辅，更加科学合理。

四是调查评价方法方面。各地按照统一的技术规定，根据国家统一制作的调查底图，按照内外业相结合的原则，以县为单位，以图斑为单元进行宜耕性评价，建立了耕地后备资源调查评价数据库。国家按照生态文明等方面的要求，扣除了最新公布的湿地和沙化地范围内的耕地后备资源，汇总形成了全国耕地后备资源调查评价结果。并结合当前水资源利用限制及与现在耕地空间位置关系等条件，分析确定了当前可供开发利用的耕地后备资源数量。调查评价的技术方法科学。

五是成果质量控制方面。各地在调查评价过程中通过自检、互检对成果进行质量检查。省级国土资源主管部门对辖区内成果进行检查后报国家。国家对各地上报成果组织专业队伍进行了内、外业核查。对检查中发现的问题，及时反馈地方进行修改、完善。确保了数据的真实可靠。

[记者提问]本轮耕地后备资源调查评价采用了哪些方法和措施，来确保成果质量？

[国土资源部地籍管司（不动产登记局）副司长（副局长）冯文利]2000年，为配合西部大开发战略实施，我部按照“西部-中部-东部”分三个阶段，依次完成了全国31个省（自治区、直辖市）耕地后备资源调查评价。上一轮调查评价仅对具有一定规模集中连片标准以上的耕地后备资源进行了调查评价，具体的集中连片标准为：西部可开垦土地≥3000亩，可复垦土地≥1000亩；中部可开垦土地丘陵山区≥1500亩、平原地区≥3000亩，可复垦土地丘陵山区≥900亩、平原地区≥1000亩；东部可开垦土地≥600亩，可复垦土地≥300亩。上一轮调查评价结果显示，全国31个省（区、市，不包括台湾、香港和澳门）共有集中连片、具有一定规模的耕地后备资源11015.84万亩，调查评价成果在各级土地利用规划和土地开发复垦规划的编制中发挥了重要作用。

经过多年的土地利用与整治开发，全国耕地后备资源已发生了较大的变化。本轮调查评价结果显示，当前全国耕地后备资源总面积8029.15万亩，与上一轮相比减少近3000万亩，从总量上看相差不大，但耕地后备资源内部构成情况发生了明显变化。一方面，本轮调查评价结果中，集中连片耕地后备资源2832.07万亩，与上一轮同口径比较，减少了8183.77万亩，减幅达到74%。这表明，经过多年的土地利用与整治开发，集中连片成规模、容易开发的耕地后备资源大多已经被开发利用。另一方面，本轮调查评价是在二次调查基础上，按照2亩最小上图面积调查，调查方法更加精确，调查范围更加全面，将上一轮未调查的零散分布耕地后备资源全部调查出来，这部分耕地后备资源面积5197.08万亩。也就是说，现有的耕地后备资源以破碎、零散为主，耕地后备资源开发利用方式也需要由成规模集中开发转向以综合整治为主要途径。

[记者提问]我是中央台记者，本世纪初，国土资源部曾组织开展过一轮全国耕地后备资源调查评价，请问与上一轮调查评价相比，当前耕地后备资源有哪些变化？

[国土资源部办公厅副巡视员夏俊]感谢冯文利副司长的介绍。下面，请大家提问。请提问的记者报一下自己的单位。

[国土资源部地籍管司（不动产登记局）副司长（副局长）冯文利]下一步，国土资源部将继续认真贯彻落实党中央、国务院关于加强和改进耕地保护制度与完善耕地占补平衡的要求，坚持耕地保护和资源节约的基本国策，统筹规划、合理利用耕地后备资源，确保国家耕地红线和粮食安全底线。针对当前耕地后备资源形势和开发利用特点，一是保护优先，继续坚持最严格的耕地保护制度；二是因地制宜，合理确定耕地后备资源开发利用时序；三是分类施策，切实提高耕地后备资源开发利用效率；四是创新手段，落实耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。

谢谢大家！

[国土资源部地籍管司（不动产登记局）副司长（副局长）冯文利]（五）当前可供开发利用的耕地后备资源数量有限。综合分析结果显示，全国近期可供开发利用的耕地后备资源面积为3307.18万亩，占耕地后备资源总量的41.1%。其中，集中连片耕地后备资源仅有940.26万亩，且分布极不均衡，新疆（268.21万亩）、黑龙江（197.01万亩）两个省区之和占集中连片耕地后备资源总量的49.5%，而东部11个省（市）之和仅占11.7%，每省（市）平均不足10万亩。零散分布耕地后备资源2366.92万亩，且分布相对均匀，湖南（311.77万亩）、黑龙江（304.20万亩）、贵州（223.81万亩）和河南（202.36万亩）较多。

[国土资源部地籍管司（不动产登记局）副司长（副局长）冯文利]（三）耕地后备资源大多数呈零散破碎。调查结果显示，全国零散耕地后备资源面积5197.08万亩，占后备资源总量64.7%，且分布较为广泛。从图斑分级看，后备资源总面积中图斑面积小于300亩占近三成，小于100亩的图斑面积占到近二成。这都说明经过多年重大开发项目实施，现余留下来的耕地后备资源以破碎、零散为主，其开发利用成本较高，大规模开发利用方式已不能适用这部分后备资源，应以综合整治为主要途径。

（四）耕地后备资源利用受生态环境制约大。调查评价结果看，全国耕地后备资源仍以荒草地（占后备资源总面积的64.3%）、盐碱地（占12.2%）、内陆滩涂（占8.7%）和裸地（占8.0%）为主。其中，荒草地、盐碱地和裸地的开发，因区域不同对水土条件的要求有别。如在南方降水丰富，但土质和地形条件差，主要以土质为制约；在北方土壤条件好，但季节性缺水严重，以水资源制约较明显。从分布区域上，集中连片的后备资源也主要分布于中西部经济欠发达地区，本身生态环境比较脆弱，在开发利用过程中，稍有不当极易引起水土流失，土地沙化等严重后果。