农村土地政策的决策程序与决策原则

来源：中国选举与治理网2016-05-16 15:31:56

农村土地政策的决策程序与决策原则

土地政策的决策

中国的农村土地联产承包责任制带来1980年代初农村发展的飞跃，之后十多年来承包制度改革摸索的种种方案则尚未达成共识，本文不一一评价每一种方案，仅探讨政策形成的决策过程，验证方式，反馈渠道，并讨论有关中国农村土地政策与实施的主要原则。

农户对延长承包期三十年的不同反应

本项目在1996年底对四个村的200个农户做了抽样调查，对承包期长短的选择，农户中有26%认应在5年以内，44%赞同5－10年，9.5%赞成10－20年，只有一户同意20年以上。在一次十多位村级干部参加座谈会上，只有一位赞同延长承包期30年以上，他的理由是“应和中央保持一致”。

对承包期的研究，除了了解农民的意愿，更重要的是看责任制施行以来十几年中土地调整多、寡的效果如何。我们走访的18个村庄及6个召请农村调查员前来座谈的村庄中，有两个从未调整过土地，其中一个村庄以林业加工为主，农业只是副业，土地抛荒的情况严重。另一个村的问题则更多，村里不少农民认为土地已属个人所有，可在分到的地上建房；一些失去土地的人中，有极少数外出打工，因无地有的人因而娶不到媳妇。

中国之大，农村情况千差万别，承包期30年不变的政策，在一些省份农民和干部有不同看法，而在另一些省份却是最佳选择。

政策意图的验证

中央政策的意图完全是基于农民整体利益，善良的愿望，合乎逻辑的推理，在多种因素交织的农村社会其正确性仍需要验证。

30年承包期不变的设计者认为这一“定心丸”吃下去后，农民便对家庭联产责任制长期不变的信心增强，从而增强投资意愿。我们的调查是在延长承包期30年不变这项政策公布三年多后进行的。但是对“你认为现行承包责任制将来还会变吗”这样的问题，只有不到10%的农户认为不会变，68%的人回答：“难说”，22%则肯定地认为“会变”。自1950年代以来，土地的所有权、使用权多次变更。农民思维方式十分现实，基于过往经验，许多农户对于政策的严肃性，对各级政府的承诺并没有多大信心。笔者看到一些承包合同上有明确的条款：“政府和集体需要时，可随时收回土地”，在福建某些经济发展相当快的地区，土地被大量征用，农民非要重调土地不可。有一个村庄，1994年因开发区占用土地曾重新调整过，1995年则因修“国道”要再次调整。此外，政府自1980年代以来提倡的土地承包改进方案，如“双田制”，“土地向种田能手集中”，“适度规模经营”等等，显然各有针对性，但对农民而言，只有一种反应，就是“政策又变了”。福建农民1995年才听到“小调整”每次不得少于5年，最近又听说30年内调整不可以超过两次，他们对政策的稳定性的理解和政府官员不同。政策的稳定性应该自上而下，上重于下，如同中央对香港50年不变的承诺写进“基本法”，有的领导人为了增强港人信心提出一百年不变，效果适得其反。因为这样的“超承诺”正好说明原来的承诺不够严肃。

农民不愿投资，是因为承包期不够长只是先验性的判断。农业投资主要是水利建设与土壤改良，前者非单个农户力所能及，目前土壤改良以施农家肥及种绿肥为上策。笔者访问的几乎每一个基层干部和农民都异口同声认为不肯投资原因非常简单，种田太不划算。有农户认为不种田的人才说农民不投资是因为承包期短。

在“三十年不变”政策发源地贵州湄潭县，1992年农户投入农家肥比1989年多了〈47：64〉；但相关的研究报告并没有将之与邻近没有延长承包期的地区比较。另外，缺乏对同一时期改种杂交玉米、水稻以及养猪效益等等的比较，所以仍欠说服力。贵州农业厅1992－1997年曾在贵州4个县的6个村中开展一项土地综合利用项目，并未对承包期作任何改变，农民的投入及产量产品增加幅度大大超过湄潭。

在福建的乡村采访中明显看出投资与效益直接相关，与承包期大致无关。例如可种一季蔬菜的地区，承包期即便只有三至五年，土壤肥力也逐年改善。有的承包大户只有三年合同，便也作大量投资，建造晒谷场，购置机械，建暖房。项目经济专家将对此详细分析。实际上，每个农民心里有一本账，不划算的事不会干。

即便在承包期太短的问题显而易见的地区，30年承包期是否会有想象中的优点，仍言之过早。把推理作为决论，根据它制定政策，太匆忙。

决策过程探讨

“延长承包期三十年”政策的来龙去脉，恐怕只有少数局内人清楚。从公开的资料可看到国务院批准确立的全国首批农村改革试验区，于1987年在湄潭实行延长承包30年，增人不增地，减人不减地的实验。1988年在湄潭1152户接受调查的农户中只有50%赞成这一政策在该地推行，三年后的调查显示赞成的人数增加到64%。实验的结果得到肯定，并在1993年作为中央政策在全国推行。这三年中，令人匪夷所思的是当地农民生育意愿的改变，“新增人口由于受到不分土地政策的抑制，该县人口出生率和自然增长率有所改变”。公社时代，工分：人头＝4：6或3：7的制度刺激人口增长无庸置疑。在粮地每亩生产值与超生罚款相比微不足道的情况下，谈不分地对人口增长的抑制，令人难以置信。笔者调查的乡、镇一般都将25%至60%的乡镇工作投入到计划生育工作中，当笔者问及承包期内“增人不增地”是否可以抑制农民生育愿望时，众人皆不以为然。农业收入在沿海地区，大约占总收入的5%－20%，在山区农业则是存活之本。承包期与生育愿望的关系尚须认真考证。

笔者访问的干部都相信中央在文件形成之前做过大量调查，但是不清楚是否有正式的咨询程序。无论省、市、县、乡村的干部都异口同声地解释三十年承包对中国其它地方适用，对福建则不适用。但是文件一旦形成，如果中央决定延长承包期三十年，地方决不能说29年。保持政策权威性，有利于维持社会的稳定与团结。问题是文件形成的过程中须小心求证，多方咨询。一方面因为长期习惯；另一方面由于国家的干部任命制度，更重要的是缺乏通畅的渠道可以让下情上达，而且“政治上不正确”的顾虑实际上消除不了，虽然在私下可以议论、批评某些政策，但公开场合最多只能婉转的暗示，更少有人直接打报告，坦陈不同意见。

例如在福建省1997年送交农业部关于承包合同情况报告中，提到1993年以后重新签订的承包合同中只有21%同意延长到30年。执行政策的人明确认为推行该政策在福建阻力很大。按他们的了解，延长30年的21%地区也是由于基层干部花了很大力气才实现的。显然地方干部不能直截了当地去“反对”中央的政策，却希望能暗示中央这一政策不受欢迎，政策下达之后四年，30年承包期在全国推行很慢，中央认为这是因为某些基层干部为了自身利益不积极推行所致，这与笔者在福建了解的情况不符。

省一级关于农村承包责任制的重要文件形成后，审批通过的过程是由省政府最高级党、政平行审议，除非在某一级领导通不过，才需要咨询其它部门的意见，并没有严格的程序要求同级或基层就政策的草案广泛发表意见。

福建省1996、1997年都有关于“稳步推行适度规模经营”的文件。在中央16号文件首次明确现阶段我国大多数农村还不具备实行适度规模经营的条件之前，有些地方官员误解适度规模经营为现阶段农村发展的方向，用大量的补助及各种优惠条件去鼓励少数人承包大量土地。有些地方的情况类似于政府在赞助地阶层的形成。有的种粮大户除了接受农业机械及每亩田地若干补助，无息或低息贷款之外，还可以申请到300平方米的建房基地，超过标准的部份算作是仓库，虽然土地承包合同只有三年。

应严格文件形成的程序，加强层层咨询及征求意见，不止请学者专家发表意见，同时征求各部委及个别省份的意见，对重大决策，建议中央改变现在中央先发文件，各省、市再发“补充意见”的办法，在中央正式文件形成之前以讨论稿的方式发至省、市、县及至乡镇、村充分讨论，并可往返数次，鼓励基层干部、农民说出不同见解。

对农户的访问不能完全依赖问卷调查，因为问卷的设计，抽样方式的偏差，及主持人的主观意愿等都会影响调查结果。官员，尤其来自中央的官员下乡调查，基层往往自觉不自觉地讲些上面爱听的话。笔者在与村干部和农户一起座谈承包期时，大家一致赞同承包期20年以上最好，当村干部离场后问每一个农民，三人中有两人则肯定他们更赞成上一轮承包6年而非这一轮定的20年，并且详细说明各自的理由。农业部固定观察点每年的常规调查及数年一次的专题调查，相信都会给政策决策者提供重要信息。这些调查数据的分析却未能及时传达到省及基层主理农村工作的部门机构。因为人力物力所限，省里也没有对调查数据分析。中央组织工作队下乡调查也非易事，除了花费不少外，对社会调查的训练，工作队员对农村情况的深入了解都是先决条件，否则效果不会好。

决策常规咨询机构

中央一级主要有中央、人大、农业部、国务院、社科院、科学院、农科院及一些部委；各主要大学也都设有农村研究机构或部门，省一级的农村研究力量则更形分散。如何能对研究物力、人力整合，加强部门间的协作分工都是提高研究效益并对正确决策做出贡献。大多数研究所都以研究农村经济为主，对农村土地制度等重要的政治、行政、社会问题研究不够。村基层组织的研究分属组织部〈村党组织〉和民政部基层建设司。而在省、县的配套人员也分属农口以外的部门，部门之间缺乏沟通的情况更显着。中央1993、1995及1997年关于农村土地承包合同的政策一个比一个更为成熟，更趋完善。两田制、规模经营的新提法“亡羊补牢”虽然不错，但成本颇巨。现在一些地方鼓励“四荒拍卖”仍在重复上一次因决策程序单一而造成理解偏差的错误。简言之，往往因为文件下达前缺乏周密考虑和反复在小范围试行、大范围征求意见，在执行时出现偏差，致使在短时间内又须另外推出新的文件去堵漏洞、由此不断引出成批文件。

政策执行的成本、可行性

“上有政策，下有对策”虽是老生常谈，却要注意有的政策执行困难，人们往往批评执行不力，却忽略政策的可行性。例如中发11号文件规定，有两处宅基地的要由集体收回一处。是否可行？由谁来执行？执行成本如何，都是问题。何况许多地方有两处宅基地、两所住房的正是乡、村级干部，而他们也正是“集体”的代表或化身。

笔者近期的调查集中在基层将如何贯彻中央16号文件及闽发15号文件的问题。简单的结论是干部认为承包期延长三十年不符合当地实际；对规模经营和两田制的检讨，他们认为本地正好符合“少数经济发达地区”、“农民自愿”等原则，因而不必去纠正。有的干部也担心犯错误，到原来由县里推行，组织农民搞两田制的村庄调查。因为原订的条件不尽合理，以致造成既定影响，纠正并不容易。有的村干部坦言他们不会将文件下达，因为各村情况不一；有的村里农民说中央政策变，我们也不变。

决策者的“生产责任制”

福建省编印的《农村政策汇编》，1991至1997年共有各种法规、政策性文件273种，1057页，这些只包括与农业工作直接相关的文献，并未包括市、县级文件。广大农村基层干部要熟知这些排山倒海的政策文件，谈何容易。最令他们困扰的是当前一个文件的执行出现问题时，下一个文件从不开宗明义地承认前个文件有什么缺漏，纠正如下，而是换一种提法或改变语气。这就需要执行文件者有高超的智慧和政治敏感度，以便揣摸文件字里行间透露的信息。常有“领会文件精神”，“吃透”文件的说法，如果文件是开门见山，简单明了，将有利于政策贯彻。有人细读中央16号文件得出的结论是中央对承包期的看法其实是有分歧的。

1984年中央提出土地承包期15年不变，当时许多第一轮承包合同尚未到期，即使1984年签订的合同也要1999年才到期，但中央在1993年又提出再延长承包30年，并提倡“增人不增地，减人不减地”。1995年国发7号文件再次重申同一政策，并以提倡在承包期内实行增人不增地，减人不减地作为稳定土地承包关系的七项重要措施之一，而在1997年8月27日中央及国务院联合发出16号文件中“增人不增地，减人不减地”的提法不见了。文件规定了“小调整”的四项原则：只限于人地矛盾突出的个别农户，并需要三分之二以上成员同意，但这一份具有法律约束性的中央文件却没有说明如果三分之二以上的农户或更大多数的农户要求调整是否可以，如果农民自行调整要承担什么样的责任？30年承包期依据何在？为什么不是25年或35年？

对“小调整”期限，1995年7号文件规定最短不得少于5年，16号文件没有否定也没有肯定上述规定。福建省闽委发〈1997〉15号文件规定：“在30年承包期内，调整的次数不超过两次”。

基层干部抱怨说“双田制”，“规模经营”，都是上面要我们搞的，现在又说错了。当笔者问及为何不及时用书面或口头的方式向上级反映，他们觉得这样问是太不了解国情了。另一个受到嘲笑的问题是，中央16号文件说发到乡镇，传达到村。为什么不印发到村，让农民广泛了解呢？是不是考虑到要节约纸张？“国情”是表示一贯做法。需要改变吗？每个人都要用开放的头脑来思考。

问题的关键是文件颁布的“生产承包责任制”并没有落实，而且决策者不用为文件、政策带来的负面效果负责，例如某省1992年将土地审批权下放到县级，造成大量耕地流失，但对这样一个极端错误的决策，谁都不用负责。这是政策缺乏严肃性的根本原因之一。

政策执行后发现问题是正常的事，中央须主动承担责任。许多县、乡级干部看到〈1997〉16号文件第一个反应就是怕自己原来因为没有“吃透”以前文件精神因而犯了错误，因而倾向于去掩盖已有的问题，如果由上级主动承担责任，基层就可以多将工作放在改正错误而不是保护自己，同时可鼓励在政策执行中听取下面的意见而不是一味迎合上级。

土地政策的决策原则

人非神明，由人制定的政策不可能绝对完善，土地承包制的稳定是一种方向，除此之外还必须在现阶段土地政策厘订的原则上达成共识。

“耕者有其田”与“土地资源极限”

“耕者有其田”是中国新民主主义革命以来的基本原则，也是中国1980年代初人均分田的原则，就算在经济发达有条件搞适度规模经营的地方，也应该让愿意种田的人有田种。笔者访问了一个十分富裕的村，村委会主任介绍说，从目前承包的种粮户的情况看来，50亩以上效益比较好，所以下一轮承包打算取消那些只包三、五亩的。事实上50亩以上效益和县里优厚的补贴关系很大。追求效益而忽略耕者有其田的原则是许多过度强调两田制、规模经营、土地流转、荒山拍卖的弊病根源。

在现阶段土地仍是广大农民的基本生存保障。

绝大多数有劳力外出甚至目前已不务农的农户都不愿放弃土地，这并非由于他们“思想狭隘”。目前的劳动力转移在许多地区都是季节性或临时性的，而且主要是青壮年。常年在工厂做工的人也没有终身的职业保障。农民即便只有几分土地，也可赖以活命。这是每个在家或离乡人心理上的保障。出去打工失了业还有一条退路，不致沦为游民。在一个有503户的村中已有80%转而从事非农行业，但至今没有一户迁出户口，也没有一户愿意放弃土地。劳力与耕地的不平衡，由农户自行转包解决。今天40多岁的壮年，再过十来年也许不容易找到工作，他可以再退回来耕田。那块地虽小，对个人意义甚大，这也是不少受访农户表达的心声。

政府角色的厘定

农业改革的重要课题是各级政府如何从具体负责策划、指挥者的位子上退下来，管大不管小，只负责方针的制定、农业生产大环境改善、技术研究推广、农业投资、保护农业、改变工农业产品不平等的贸易条件，从根本上提高农业生产效率，由此通过市场机制使广大农民出于自身需要，而非出于响应号召去善用耕地，管理土地。

政府须采取积极的不干预的态度，在健全集体土地管理机制的前提下，各级政府及干部的角色应重新定位。不直接去促成、推行或反对某种土地承包制，而只负责监管有关法令规定的执行，包括农村干部选举规定的实施。中国农村的情况千差万别，土地属于农民，他们付出劳动、资金，应该更清楚什么样的承包办法最适合本村。村民参与民主决策作出的决定，即便不是学者专家或政府官员认为最佳的选择，只要不违反法律规定，也必须尊重农民自己的决定。

政府对土地利用的评估应该将社会指标与经济指标并重，根据农民的生活质量，而不是单纯的人均收入水平来衡量发展速度。一些地区人均收入非常高，但居住环境恶劣，教育、文化生活等与经济收入不相称，土地的滥用严重，政府不应将这些地区树为榜样。

最应注意的是各地的情况千差万别，甚至两个邻近的村庄都可能不适用同一种承包办法或承包期。政府对农村土地管理的着眼点应放在协助建立集体土地所有权管理、使用权协调的机制，建立农村基层组织的制衡机制。

土地所有权与集体角色的厘定

接受调查的200户农户中有27.5%认为自己耕种的土地属于国家，22.5%认为属于行政村，35%说属村民小组，2%认为属于他们自己。在其它类似调查中有更高比例的人认为属于国家，因为笔者调查的四个村中有一个村曾经与当地的政府部门因征地问题发生纠纷，100%的农户清楚土地属村民小组；另一个村中却有62.5%的人认为耕地是属于国家的。

笔者在贵州、福建、山东农村访问，都曾听到农民说起因土地征用、拍卖等与乡、县一级发生争执时，许多“上级”干部强调土地是属于国家的。农民对土地权属的误解直接影响农民扞卫土地、保护耕地、善用农地的意愿。

许多对目前农村土地制度的研究都指出，在有关法律中没有明确到底行政村、村民小组、还是村经联社拥有土地所有权。

《人民公社六十条》规定土地三级所有，队为基础，也即是原生产小队一级拥有土地。只有广东等地行政村仍属于生产小队一级。许多地区因为村民小组的集体组织已不存在，土地所有权渐渐收归行政村即原来的大队。在土地升值的地方，所有权的转移更加不可避免。例如耕地被开发区征用，受影响的是村民小组，得到各种明与暗的征地费的则可能是行政村。在1980年代初，95.9%的土地曾属村民小组。按农业部1987年对1200个村的调查还有65%的土地所有权属于村民小组。按1996年福建省农业厅的统计只有34%的土地所有权属于村民小组了。也有的地区，例如泉州市，80%的土地所有权仍属于村民小组。据有关部门介绍，另外20%中有一半是公社时期便属村，另一半是由村向组“夺权”而成。毫无疑问，所有权静悄悄地转移还在继续。笔者在两个县访问的22个行政村中，行政村干部几乎都称土地属行政村所有，但大多数农民都说土地是村民小组或者应该由村民小组所有。在福清、晋江，按县级主管合同部门介绍，土地所有权基本上属于村民小组，对村一级的访问也证实此说。

因为土地属于村集体所有，在中国绝大多数乡村中，土地也即是村民的最大资产。资产的管理却没有明确的责任，甚至是空白，基层管理组织缺乏公信力。原生产小队的集体组织已瓦解，通常只有一个村民小组长充当类似行政村联络员的工作。行政村村委会本身只是村民自治组织，没有健全的机制管理土地的使用权与所有权，更谈不上管理由于土地转让带来的庞大资产。有的省规定经联社为土地合同的发包方，事实上大部分经联社都只是村委会及村党委的另一块牌子，而且其法定地位不明确，也不能代表村民行使土地权益的管理。

明确土地的所有权与管理权并不意味着土地的集体所有与农户个体使用带来的问题就不存在了。诸多的事务与问题仍须由“集体”的层面解决，例如：

──决定与土地使用权有关问题：承包方式、承包期、土地的调整；

──土地的合理利用与长远规划；

──农田基本建设、村庄建设；

──非耕地的开发方案，非耕地的承包；

──土地转让的有关问题，资金的管理、应用；

──一般土地纠纷的处理。

生产责任制令中国农村完全改观，回顾历史值得反省的是当年一些运作尚好的生产小队组织在“一刀切”的形势下完全解体。1980年代中期以来，中央的农村政策一再强调加强集体经济的协作职能及社会性服务，进展却差强人意。除集体经济单薄等因素外，生产的最基层组织者、生产小队，即现在的村民小组组织仍然没有受到重视。假设公社时没有小队，完全由大队协调集体生产，显然做不到。贵州右二村土地综合利用项目做得比较成功，一个重要原因是重新恢复了村民小组一级的集体活动组织功能。有人担心在村小组这一级的建制花费庞大，事实上政府不必去要求或去协助，而只须提倡，也不必要求每一个村民小组都有集体组织，而要形成农民的自愿要求，它的职能只是管理本村的土地、协调本村的生产社会化服务。更不必急于一年半载，在全国推广。农村的宗族组织近年在一些地区十分活跃，其中一个原因即是最基层的农民希望有个代言人，有群体保护，有人组织一点集体公益活动、文化活动。村民小组一级的健康凝聚力不能形成，也可能会促使另类势力抬头。这在广东某些地区已经发生。

在自然村与行政村合一的地区，除了切实贯彻村民自治法外，可考虑建立集体土地管理委员会，其委员须有50%以上不在村委会任职。避免“几块牌子，一个班子”建立真正的权力制衡制度。在自然村与行政村分离的地方，村民一人一票表决通过，建立村小组内的土地管理委员会。体现土地管理的经济利益，凡是有关土地的决定，包括村民建房、乡村规划土地承包制的采用，由土地管理委员会协调，在村民大会通过。

乡、镇机构人员日益庞大。村委会、村经联社开支已成为农民负担的一个重要原因。这些机构主要是执行由上而下的政策，例如计划生育工作、征购任务及一些当地的政府经济配套生产，例如烤烟、甘蔗等种植任务的完成。村民小组如果要成为真正的经济合作组织就应明确它只是代办本村农民要求的事，而不负责完成政府任务。如果要求村民小组也去管计划生育、征购，相当于增加一层行政组织，增加农民负担。没有农民会自发、自觉地参与。宗族受到农民支持，便是因为这个组织不承担乡镇政府任务。农村应该是以代表本村村民利益为主而不是执行上级任务为主的村民组织。在大多数情况下，上级的任务如果是村民所需要的，自然会得到村民的自愿配合。

农业部的农村发展试验区可以考虑在一个山区农村的村民小组进行自治组织的试点，在村民小组一级开展土地管理、土地综合利用、联户担保贷款、社会化服务的试验。

吸纳劳动力与非耕地开发

以粮为纲的思维方式，在农村工作者中还没有完全屏除。

像福建省这样八山一水一分田的地区，政府早已意识到非耕地开发利用是农业的出路。但仍看不出政府的认识化为行动。中国非耕地的承包政策从来都不够完善，在贫困的地区个体农户无能力开发，而许多仍由集体经营的林地、果园都没有效益。农民对非耕地的潜力认识不够，加上林业税收重，经济林木，果树市场信息不灵，一般农户缺乏必要的技术、资金，因而集体和农民都不大重视非耕地的承包。

目前的荒山拍卖的弊病甚多，相关法律不健全，没有足够的措施防止投机。对土地所有者的自主权尊重，贸易条件都待改善。缺乏民众参与和交易的透明度造成投机者从中牟利，而森林果园的承包50─70年几乎等于出让了土地所有权。

非耕地的开发，可以吸收大量农村劳力，但在目前的非耕地开发政策中，往往优先考虑经济效益，荒山拍卖，鼓励规模开发都只算短期的经济账，缺少对本地区农民共同致富的“软性”发展计划。例如解放前甲村有大地主两名，经营数百亩果园，雇工若干名。乙村全是中农每人只有五亩果园。制定政策的人不可因为大地主的效益比中农好而取前者。除上述耕者有其田原则外，须考虑劳力出路，共同富裕建立国内消费市场形成中国经济健康发展。

劳力过剩的问题在中国将持续下去，制定任何土地决策都必须牢记这一国情。

在法治民主决策前提下的多元化承包方式

专家学者、政府官员、基层干部对土地承包期、承包方式、土地所有权归属哪一级等等，各有不同见解。在本项目开始时，我们也试图找出一种最适合的方式。在项目接近尾声时，笔者的认识是不可能、也不必要在全省、全国套用一种模式。

政府制定的农村土地属集体所有，承包政策长期不变己被实践证明受农民欢迎。在此基础上最为关键的是通过基层的民主建制，保证有关土地决策的民主程序，以制定符合农村最大多数人的长远利益的土地承包办法。

一方面应向农民宣传有关土地的法规要点；另一方面要改变现在“投诉无门”，无财、无力上告的现状，建立农民与政府的沟通渠道，及农村法律援助制度，防止基层政府对农民的侵权行为。

让农民意识到自己是土地的所有者，应参与有效的保护耕地，建立农民与政府对话的渠道。笔者的调查和许多同类调查表明，农民并不清楚土地是本村村民集体所有，他们认为土地是官方的。占用、征用、合法与不合法的出让，他们都无权过问。在农民清楚自己的土地所有权的地区，乱占耕地就会碰到相当阻力。

政府的积极性，不是代替农民做出决定，关于农民切身利益，将是由其自己承担一切后果的决定。从调查的情况看到，许多行之有效的、农民自己创造出来的承包办法，并没有总结、推广，反而有的地方政府却一厢情愿地，用优惠条件去推行某种制度，甚至把某些承包制看成是方向，或从想象中的经济效益考虑，推行规模经营。有的地方以此作为“政绩”，追求在多大范围内已推行了某种制度。这种政府干预必须停止。政府应帮助农民了解可供选择的耕地承包制有哪些，其它地方的实践证明各种承包制有什么好处和缺陷。电视是一个十分有效的手段。农业部门应主持、摄制电视节目，介绍各种承包制度。农民占人口的大多数，应考虑设置一个面向农村的电视频道。

集体土地所有证颁发之前，须自下而上，由村民小组全体成员充分讨论，表决通过土地所有权属行政村或村民小组。要防止有关政府部门因怕麻烦而倾向将集体土地所有证发到行政村一级。

在承包期、承包方式的决定中，不能一味追求经济效益而不顾及社会影响，同时要正视许多乡村的民主化建设才刚起步，例如，林、果、茶园长期承包，荒山拍卖等等，如果没有基层民主制度的保障，没有村民共同决策和监督，这些政策的负面影响可能超过预期的效果。