2016最新四川省关于贯彻《深化农村改革综合性实施方案》的意见（摘要）

来源：新华社2016-05-09 09:24:06

中共四川省委办公厅四川省人民政府办公厅关于贯彻《深化农村改革综合性实施方案》的意见（摘要）

各市（州）党委和人民政府，省直各部门：

为贯彻落实中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》（中办发〔2015〕49号），全面深化我省农村改革，经省委、省政府同意，现提出如下意见。

一、总体要求与目标任务

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，认真落实党中央、国务院和省委、省政府深化农村改革决策部署，继续把农村改革作为我省全面深化改革的突破口，提高农村改革的系统性、整体性、协同性，坚持主攻方向不动摇，落实“七个更大突破”工作要求，加快转变农业发展方式，健全促进农业可持续发展和农民持续增收的体制机制，着力破除城乡二元结构的体制障碍，始终坚持与脱贫攻坚相结合，释放农业农村发展新动能，确保我省农村改革继续走在全国农村改革的前列，实现改革红利更多地向农户倾斜、让广大贫困户受益，为决胜全面小康、建设经济强省奠定坚实基础。

到2020年，农村各类所有制经济尤其是农村集体资产所有权、农户土地承包经营权和农民财产权的保护制度更加完善，新型农业经营体系、农业支持保护体系、农业社会化服务体系、农业科技创新体系、适合农业农村特点的农村金融体系更加健全，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立，农村社会治理体系和农村基层组织制度更加完善，农业现代化水平和农民生活水平进一步提升，农村基层法治水平进一步提高，农村经济社会发展更具活力，广大农村与全国全省同步全面建成小康社会。

二、重点工作

当前和今后一个时期，深化农村改革要聚焦农村集体产权制度、新型农业经营体系、农业支持保护体系、城乡发展一体化体制机制、农村社会治理制度5个方面，加强各项改革之间的衔接配套，最大限度释放改革的综合效应。

（一）深入推进农村集体产权制度改革

1、加快农村集体产权确权登记颁证。农村土地承包经营权确权登记颁证是放活土地经营权的基础，核心是解决权属不清、承包地块面积不准、四至不清、登记簿不健全等问题。加快推进农村集体产权“多权同确”，按期保质完成确权登记颁证。2016年基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证，2019年前基本完成农村其他各类产权确权登记颁证。完善农村集体产权权属认证体系，明确确权登记颁证的法律效力，逐步构建起“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村集体产权制度。按照“平台统一、资源共享、覆盖全省”的要求，加快建立农村集体产权信息系统，对农村集体产权实行集约化、动态化、信息化管理。

2、深化集体资产股份合作制改革。继续深化农村集体资产股份合作制改革试点。准确界定农村集体经济组织成员资格，在确认农村集体经济组织成员身份、全面核实农村集体资产的基础上，依法赋予并切实保护成员对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。明确农村集体经济组织市场主体地位，实现集体产权主体清晰，建立与股份合作制产权管理相适应的法人主体。完善农村集体资产经营方式，对经营性资产，折股量化到人、落实到户后，发展多种形式的股份合作；对非经营性资产，探索建立有利于提高公共服务能力的集体统一管理有效机制。健全农村集体资产管理监督和收益分配制度，切实防止集体经济组织内部少数人侵占、支配集体资产，防止外部资本侵吞、控制集体资产。在总结试点经验的基础上，扩大集体资产股份合作制改革试点范围，推动未开展试点的市（州）至少选择1个县（市、区）开展试点，中央出台集体资产股份制改革意见后，在全省积极推开。大力扶持发展农村新型集体经济，不断壮大集体经济实力。

3、稳步开展农村土地制度改革。完善耕地和基本农田保护补偿机制，全面开展永久基本农田划定工作，有序扩大耕地保护基金试点。落实生产建设毁损耕地的复垦责任，完善复垦制度，建立土地复垦激励约束机制，盘活土地存量。建立和完善农村土地整治法规制度体系，完善占补平衡补充耕地质量评价体系，加强耕地占补平衡规范管理，坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱田现象，杜绝违规占用林地、湿地补充耕地。探索实行耕地轮作休耕制度试点。进一步落实耕地保护政府领导干部离任审计制度。进一步完善城乡建设用地增减挂钩试点改革，推动利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁。积极稳妥推进郫县集体经营性建设用地改革试点、泸县宅基地制度改革试点。完善草原承包经营制度。

4、健全农村产权交易市场体系。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，加快建成“覆盖全省、功能齐全、规范有序”的农村产权流转交易市场。根据交易需求，在具备条件的县（市、区）和部分市建立农村产权流转交易平台，乡镇或中心村设服务站。推进农村产权流转交易信息化建设，建立全省统一的信息系统和信息平台。健全农村资产评估体系，研究制定评估办法，完善农村产权基准价格体系，鼓励有资质的社会资产评估公司参与农村集体产权评估。探索建立不动产统一登记平台，完善抵押、变更登记管理办法。

5、深化林业改革。深化集体林权制度改革，抓好国家集体林权制度改革试验示范区建设。加快制定集体林权流转地方性法规，推进“两证一社”为主的新型林权抵押贷款改革试点，探索林地所有权、承包权、经营权“三权分置”改革。实行最严格的林地用途管理制度。创新国有森林资源经营管理体制。研究制定四川省国有林场林区改革实施方案和评估验收办法。推进政企、政事、事企、管办分开，分类推进国有森工企业改制改革，逐步理顺国有林区管理体制。建立天然林动态补贴机制，加强天然林资源保护。建设中国大熊猫国家公园，探索以典型物种建设国家公园的新思路。

6、深化水利改革。加快农村小型水利工程产权制度改革，明确小型水利工程所有权，在确保工程安全、公益属性、生态保护要求的前提下，放活使用权。落实农村小型水利工程管护主体、责任和经费，促进水利工程良性运行。创新机制推进水利支持幸福美丽新村建设。

（二）建立健全新型农业经营体系

7、引导农村土地经营权规范有序流转。坚持农村土地集体所有，推进农户承包权和土地经营权分离，实现所有权、承包权、经营权“三权分置”，鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地，鼓励农民在自愿前提下采取互换并地的方式解决承包地细碎化问题，重点发展规模适度的新型农业经营主体。创新适度规模经营形式，通过土地股份合作社、“大园区+小业主”、农业BOT、新型经营主体和社会化服务组织带动等多种方式实现规模经营。流转土地要把握好度，不片面追求超大规模经营。大力推广“农业共营制”模式。

8、大力推进新型农业经营主体发展。坚持以农户家庭经营为基础，支持新型农业经营主体和服务主体成为建设现代农业的骨干力量。推进农民合作组织规范化和农民合作社示范社建设行动，清理整治空壳社和运行不规范的合作社。探索涉农项目由农民合作社承担，财政投入形成资产转化为农民合作组织成员股份和政府项目直接投向符合条件的合作社的机制。鼓励农民合作社自愿联合组建联合社，支持农民合作社进行组织形式创新、产业业态创新、运行机制创新，大力推广农业职业经理人制度，大力提升合作社的经营管理水平和竞争能力。制定家庭农场配套政策制度，加大扶持力度，推动家庭农场健康发展。落实农民合作组织、家庭农场税收优惠政策和生产设施、附属设施用地按农用地管理政策。大力引导支持农民工和川商返乡发展现代农业。

9、培育新型职业农民。制定完善新型职业农民培训计划，探索建立新型职业农民培育机制、认证制度、政策扶持体系和投入保障机制。加强农业职业教育和农业生产经营管理人员培训。落实未能升学的农村应届初高中毕业生参加劳动预备制培训相关补贴政策。鼓励有技能或经营能力的中高等学校毕业生、退役军人、返乡农民工创办家庭农场、领办农民合作社，创立农产品加工、营销企业和社会化服务组织。

10、创新农业社会化服务机制。优化农业公益性服务机构，探索创新农业公益性服务供给机制和实现形式。落实财政、税费、信贷支持措施，培育农业经营性服务组织，大力发展专业服务公司、专业服务合作社、专业技术协会、商务联社等组织，支持开展代耕代种、联耕联种、土地托管、代销代购、农机作业、储藏保鲜等全程社会化服务。研究出台支持新型农业经营主体开展农业社会化服务的政策措施。搭建区域性农业社会化服务平台，推行合作式、订单式、托管式服务。完善科技服务体系，开展全产业链科技服务。实施农业社会化服务支撑工程，扩大政府购买农业公益性服务机制创新试点。

11、健全工商资本租赁农地的监管和风险防范机制。落实工商资本租赁农地准入制度，建立健全以县、乡为主的农村土地经营权流转分级备案制度。鼓励和引导各地建立工商资本流转土地风险保障金制度，积极探索开展租地与农业保险、农业担保相结合，提高风险保障能力。禁止以农业为名圈占土地从事非农建设，防止土地“非农化”。

12、全面深化供销合作社综合改革。按照为农服务的宗旨和政事分开、社企分开的方向，推进供销合作社体制改革和机制创新，打造服务农民生产生活的生力军和综合平台。支持供销合作社创新发展农业社会化服务、农产品流通服务、农村合作金融服务、农村电子商务和农村综合服务等，加快形成综合性、规模化的现代为农服务体系。实施“基层社示范建设工程”，推进基层社新建改造，逐步实现基层社在县以下服务全覆盖，引导农民合作社规范发展，构建以农民利益联结为核心的基层组织体系。创新联合社治理机制，切实发挥联合社的行业指导、组织协调和监督管理职能，2017年前建立健全各级联合社理事会、监事会，加快构建联合社机关主导的行业指导体系。推进社有企业体制改革和转型升级，构建以社有企业为支撑的经营服务体系。

13、积极推进农垦（农场）改革发展。推动农垦企业股权多元化改革，着力构建符合农垦特点的、以管资产为主的监管体制。强化农垦权益保护，严肃查处擅自改变农垦土地用途和非法侵占农垦土地的行为。推动农场转换经营管理体制机制。

（三）完善农业支持保护体系

14、深化农业农村投入机制改革。统筹政府性基金预算和一般公共预算，建立各级财政农业农村投入稳定增长机制，确保投入只增不减。加大结转资金统筹使用力度，优先保障农业农村领域投入。全面落实从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设政策。完善农业融资担保体系，促进农业适度规模经营和农业发展方式转变。加大财政间接扶持力度，探索建立农业产业投资引导基金，推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式。开展涉农资金管理改革试点，深化涉农资金整合，加大定向财力转移支付力度，增强地方统筹支配能力。加强涉农资金绩效监管，杜绝任何形式的挤占挪用、层层截留、虚报冒领，提高涉农资金使用效益。

15、完善农产品价格形成机制和农产品流通体系。进一步完善农产品价格形成机制，改进并继续执行稻谷、小麦最低收购价政策。积极拓展由财政支持的粮食、生猪等农产品目标价格保险试点，实施目标价格指数保险，完善保险产品品种和保费补贴政策，增强农业规模经营主体融资能力。加快设立农产品流通产业发展基金，培育一批以冷链物流、电子商务等现代技术为支撑的跨区域农产品骨干流通企业，加强公益性农产品批发交易市场建设，支持供销社参与公益性农产品批发交易市场建设和运营管理，支持农产品经纪人队伍建设，完善农产品流通体系。加快发展农村电子商务，扩大电子商务在各地和“三农”发展各方面的覆盖面，提升全省农村电子商务的整体水平，更好发挥“互联网+”在联结农户和市场方面的作用。

16、改进农业补贴制度。开展好种粮直补、农资综合补贴、农作物良种补贴“三项补贴”合并改革试点，优化补贴支持方向，提高农业补贴政策效能。依托四川省农业信贷担保有限公司及市、县农业信贷担保机构，加快推进覆盖粮食主产区及主要农业大县的农业信贷担保网络建设。健全粮食生产重点县利益补偿机制，鼓励有条件的县探索对种粮农民收入补贴的办法，探索建立财政支农资金“补”改“投”机制，将财政投入或补贴形成的资产量化为农民个人财产，增加农民的财产性收入。

17、创新农田水利建设管理。深入推进农业水价综合改革试点，探索农业水权分配、水价形成、精准补贴和节水奖励制度，加强用水合作组织建设。鼓励社会资本参与农田水利工程建设和运营维护，推动各地出台具体政策措施。

18、深化农业科技体制改革。突出种业企业在品种选育中的主体地位，大幅提高育种科技水平。扩大激励科技人员创新创业改革试点范围，探索农业科技人员持股、科技成果权属改革、成果转化激励机制。依托农业科技园区、基地，支持农业科研院所和科技人员创办、领办、联办农业科技企业。推行科技特派员、专家大院、农村产业技术服务中心、高等学校新农村发展研究院等服务模式，健全农村科技服务和农技推广体系，探索公益性农技推广服务的多种实现形式。进一步完善鼓励农业科技创新和成果转化推广服务的政策措施，有效整合科技资源，建立协同创新机制，促进产学研、农科教紧密结合。

19、建立农业可持续发展机制。加强农业生态环境保护，深入实施“到2020年化肥使用零增长行动”和“到2020年农药减量控害行动”，建立健全农业投入品减量增效补偿机制，不断完善农业标准体系和监管检测体系。完善农业安全生产技术支撑体系。实施耕地质量保护与提升行动，加强重金属污染耕地治理，发展生态循环农业。实施草原生态保护补助奖励政策，完善草原生态保护机制。制定林业生态红线管理办法和征占用生态用地项目禁限目录，探索建立森林生态效益补偿机制和森林景观、野生动植物等生态资源有偿使用制度。合理调整25度以上坡耕地的基本农田布局，深入推进新一轮退耕还林工程。探索建立湿地生态保护补偿制度。

20、深化农村金融制度改革。积极推进涉农政策性金融机构、商业银行改革，探索金融支农创新，推动涉农信贷业务创新化和资产证券化，适当提高对涉农政策性金融机构的监管容忍度，加快发展主要服务“三农”的金融租赁公司、贷款公司，在符合条件的农民合作社和供销合作社，稳妥推进农村资金互助组织试点，构建政策性、商业性和合作性金融优势互补的现代农村金融体系。用3年左右时间建立健全全省农业信贷担保体系，2016年省级农业信贷担保机构正式运营。建立涉农信贷风险补偿基金，形成贷款主体、政府、金融机构、中介组织共同分担风险的机制。发挥支农再贷款、扶贫再贷款、再贴现等政策工具的导向作用，强化涉农信贷政策导向效果评估，提升农村金融服务水平。积极开展农村产权抵押融资试点，探索农村产权抵押贷款的有效办法。支持符合条件的企业发行短期债券、中期票据等直接债务融资工具，拓宽“三农”直接融资渠道。稳妥开展农村“两权”抵押贷款试点，积极推进土地流转收益保证贷款、林权抵押贷款，拓宽农村产权抵押范围，支持成都市开展农村金融服务综合改革试点。加快农村信用体系建设，健全信用信息共享机制，填补征信服务空白区域。完善农业政策保险体系，推动涉农保险业务创新，发挥特色农业保险作用，积极发展涉农商业健康保险与养老保险，支持有条件的地方成立农业互助保险组织。

（四）健全城乡发展一体化体制机制

21、完善统筹城乡的规划体制机制。建立统一衔接的空间规划体系，开展县域规划、多规合一试点，划定生产空间、生活空间，明确城镇建设区、工业区、农村居民点的开发边界。创新县域空间规划编制方法，探索规范化的县域空间规划编制程序，形成可复制、可推广的经验。建立县域城乡统筹发展的规划编制、审批、实施、监管制度和衔接协调机制，2020年全省基本实现县域规划全覆盖。强化规划引领作用和约束力，促进城乡居民身份权利、经济社会发展、空间区域布局、资源利用要素配置的统筹发展。探索建立乡村规划师（员）制度。

22、创新农村基础设施建管投机制。推进城市基础设施和公共服务设施向农村延伸，构建城乡互联互通、共建共享机制。制定支持鼓励政策，开展社会资本参与农村水利、公路、通信、文化等基础设施和公共服务设施建设、管护和运营的改革试点。探索采取购买服务、政资合作等方式，引导企业和社会组织参与政府主导、财政支持的农村公益性基础设施建设、管护和运营。探索农村基础设施和公共服务设施村民自选、自建、自管、自用机制。

23、创新城乡基本公共服务均等化的体制机制。完善县域城乡义务教育、卫生计生、社会保障等资源均衡配置的机制。合理规划布局农村学校，根据教育发展需要，合理调整用地指标，保障农村学校用地，到2018年基本实现县域内义务教育基本均衡。建立覆盖城乡的基本医疗卫生制度，深化公立医院综合改革，建立分级诊疗制度，稳妥推行医师多点执业和乡村医生签约服务，推进城乡基本公共卫生服务均等化。整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗保险两项制度，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度和可持续的筹资机制。在全省全面开展城乡居民大病保险工作。建立统一的城乡社会救助制度。开展统筹城乡的基本公共服务制度改革试点，扩大开放领域，创新供给模式。完善村级公益事业一事一议财政奖补机制，探索社会力量参与公共服务的有效方式。整合利用现有设施场地和资源，构建农村基层综合公共服务平台。

24、进一步深化户籍制度改革。落实好全面放开除成都市外的省内大中小城市和建制镇落户限制、严格控制成都市人口规模的户籍制度改革政策。实施居住证制度，实现就医、就业、就学、住房、社会保障等公共服务同城居民享受同等待遇。构建农业转移人口市民化政府、企业、个人成本分担机制，加快完善转移人口与建设用地、建设资金、转移支付“三挂钩”机制。切实维护进城农民落户的土地承包权、宅基地使用权、集体经济收益分配权等财产权益，在自愿的前提下，开展进城落户农民有偿退出土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权试点。

25、完善城乡劳动者平等就业制度。贯彻落实就业和失业登记相关政策，将转移就业的农村劳动者纳入城镇就业登记范畴，将居住半年以上的城镇常住人口纳入失业登记范围，平等享受公共就业服务，并按规定享受就业援助政策。坚持城乡劳动者同工同酬原则，保障农民工权益，切实解决好农民工工资拖欠问题。突破户籍和就业形态限制，把进城落户的农业转移人员纳入城镇社会保障体系，扩大农民工参加城镇社会保障覆盖面。鼓励劳动年龄内农业转移人员自愿选择参加保障水平更高的企业职工基本养老保险。落实社会保障关系转移接续政策。

（五）加强和创新农村社会治理

26、推进农村基层党建制度创新。坚持农村基层党组织领导核心地位不动摇，持续整顿软弱涣散村党组织。创新完善农村基层党组织设置方式，加快推进农村新兴领域党建工作，推进党的组织和工作全面有效覆盖。选优配强乡镇党委和村党组织书记，向建档立卡贫困村、党组织软弱涣散村全覆盖选派第一书记。从严加强农村党员队伍建设，注重在致富能手、农民合作社成员、农民工、大学生村干部、“9+3”毕业生等优秀人才中培养和发展党员。严肃处理违反党纪党规的行为，坚决查处挤占挪用惠农资金、侵占征地补偿款、侵吞集体资产等发生在农民身边的腐败问题。严格落实农村基层党建责任制，发挥县级党委“一线指挥部”作用，加大抓乡促村工作力度，建设服务型党组织。

27、健全农村基层治理体系。健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，探索村民自治的有效实现形式。开展以村民小组或自然村、农村社区为基本单元的村民自治试点。探索以村民会议、村民代表会议为载体，创新村民议事形式，完善议事决策主体和程序，落实群众知情权和决策权。研究修订《四川省村务公开条例》，建立务实管用的村务监督机制，加强对村务决策、执行、公开的监督。落实群众监督权，保障基层群众管理自己事务的正当权益。积极探索村民议事会、村民理事会等协商形式，重视吸纳利益相关方、社会组织、驻村单位参加协商。在进行农村集体产权制度改革、组建农村股份合作经济组织的地区，探索剥离村“两委”对集体资产经营管理的职能，开展“政经分开”试验，完善农村基层党组织领导的村民自治组织和集体经济组织运行机制。深入开展以村规民约等为重点的基层法治示范创建，依法加强农村寺庙管理，推动形成群众安居乐业、社会安定有序的良好局势。

28、加强农村文化建设。进一步加大农村思想道德建设力度，继续实施社会主义核心价值观建设“五大行动”。深入推进文明村镇“百镇千村行动”和“新家园、新生活、新风尚”创建活动。组织实施文化惠民扶贫方案，整合农村基层公共文化体育设施和活动资源，在全省幸福美丽新村建设中同步加快建设基层综合性的文化服务中心、幸福美丽新村（社区）文化院坝，力争到2020年前覆盖全省80%以上的行政村。在全省开展“畅享院坝”文化惠民系列活动，建立健全各级公共文化服务体系建设协调机制，落实加快构建现代公共文化服务体系的工作任务。

29、创新农村扶贫开发体制机制。全面贯彻新阶段省委、省政府推进脱贫攻坚的总体设计和制度安排，着力实施“3+10+N”组合拳，着力推动省委扶贫攻坚决定、纲要和《四川省农村扶贫开发条例》落到实处。加快健全和落实精准扶贫机制，深入实施“五个一批”扶贫攻坚行动计划；加快健全和落实扶贫项目资金管理机制，着力构建“1+4+4”财政扶贫政策体系；加快健全和落实干部驻村帮扶机制，不断提升干部驻村帮扶工作信息化、规范化水平；加快健全和落实社会参与扶贫机制，大力开展“社会扶贫十大行动”，形成完善的社会帮扶机制；加快健全和落实资产扶贫机制，持续深入推进金融扶贫；加快健全和落实扶贫开发与农村低保有效衔接机制，研究制定贫困地区扶贫线和低保线“两线合一”的政策措施；加快健全和落实片区联系工作机制，促进区域规划实施与减贫任务有机结合；加快完善贫困县考核约束退出机制和第三方评估监测机制，确保到2020年88个贫困县全部“摘帽”。

30、深化农村行政执法体制改革。加强农村基层执法力量，在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、渔业等领域推行综合执法，确保有关法律法规执行，依法维护农村生产生活秩序，提高农村基层法治水平。